“O cambiamos o nos cambian”: Fabio Valencia. 1998
DE LA ASAMBLEA CONSTITUCIONAL A LA CONSTITUYENTE
Parodiando a Friedrich Engels, digamos que hay años de modorra en los que sólo transcurren días de historia, al tiempo que hay días frenéticos en los que transcurren años de historia. Y esta, al decir del Quijote, es émula del tiempo, depósito de las acciones y clara advertencia sobre el porvenir, no se puede reducir al simple registro de la sucesión de sucesos sucedidos sucesivamente, que la trivializa. Y siempre, siempre, hay que volver a ella, a la historia, porque, como lo acota el reputado escritor italiano Humberto Eco “si uno se entera de lo que ha pasado, muchas veces entiende lo que puede suceder”.
1991 fue el año del “revolcón”, que fue como lo catalogó el entonces Presidente de la República Cesar Gaviria, elegido tras el aleve asesinato de tres aspirantes al solio de los presidentes: Bernardo Jaramillo Ossa, líder de la Unión Patriótica, Carlos Pizarro León Gómez, del desmovilizado M-19 y Luis Carlos Galán Sarmiento, quien acaudillaba el Nuevo liberalismo, una disidencia del Partido Liberal Colombiano y quien se perfilaba como el más seguro triunfador en la contienda por la Presidencia en mayo de 1990.
El país por aquellas calendas más parecía una olla a presión a punto de estallar a falta de la válvula que limitara la presión a su interior, en momentos en los que el narcotráfico y los narcotraficantes desataron una ofensiva contra el Estado y este estaba contra la pared. Primero fue el Presidente Alfonso López Michelsen quien intentó, mediante la convocatoria de una “pequeña Constituyente” (1976), encontrar una salida a esta encrucijada y posteriormente el Presidente Virgilio Barco propuso una consulta popular (1988) con el mismo propósito. Pero ambas iniciativas estuvieron condenadas al fracaso por la tozudez de una clase política que se negaba al cambio, ni rajaba ni prestaba el hacha[1].
La tercera fue la vencida. Después de los intentos frustráneos de López y Barco, este último le dejó allanado el camino a su sucesor, Cesar Gaviria, al emitir, al amparo de la declaratoria de Estado de sitio (artículo 121 de la Constitución Política de 1886), el Decreto-ley 927 el 3 de mayo de 1990, autorizando a la Registraduría Nacional del Estado Civil el escrutinio de la llamada “séptima papeleta”[2], que proponía la “convocatoria de una Asamblea Constitucional” para introducirle reformas sustanciales a la desueta Constitución inspirada por Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro[3].
De esta manera se refrendó el paso que había dado el Comité promotor al depositar en las urnas en las elecciones al Congreso de la República del 11 de marzo de 1990 una “papeleta” adicional a las de Senado, Cámara de Representantes, Diputados, Alcalde, Concejales y por el candidato a la Presidencia de la República por el Partido Liberal. Así se originó la llamada “séptima papeleta”, cuyo texto decía a la letra: “Plebiscito por Colombia, voto por una Asamblea Constituyente que reforme la Constitución y determine cambios políticos, sociales y económicos en beneficio del pueblo”.
En efecto, concomitantemente con la elección de Cesar Gaviria como Presidente sel 27 de mayo de 1990 se le dio vía libre a la convocatoria de la Asamblea Constitucional. Vale la pena aclarar que mientras los promotores de la “séptima papeleta” abogaban por una Asamblea Constituyente, para abrogar la Constitución Política vigente desde 1886, lo que previó el Decreto 927 y la propia “papeleta” que se depositó en las ánforas o urnas dispuestas para el efecto, fue la convocatoria de una Asamblea Constitucional para su reforma. No obstante, como se recordará, los delegados a la Asamblea Constitucional, convocada mediante el decreto 1926 de 1990 y elegidos el 9 de diciembre se declararon omnímodos y la Corte Suprema, que ya había convalidado su convocatoria, terminó dándoles la razón y así la Asamblea Constitucional devino en Asamblea Constituyente[4].
De este modo fue como se gestó la Constitución Política de 1991. Expedida la nueva Carta, se abrigaba el temor por parte de los constituyentes de que lo que ellos habían hecho con la mano lo borrara con el codo el Congreso de la República, que se había visto relevado de facto en sus funciones y competencias. En un sentido metafórico, ellos pudieron haber llegado a la conclusión que si se echa vino nuevo en odre viejo este se revienta, se derrama el vino y se pierde el odre, en cambio si el vino nuevo se vierte en odres nuevos ambos se conservan. A esa misma conclusión llegaron los partidos políticos representados en la Asamblea Constituyente, encabezados por su Jefe natural, el ex presidente Alfonso López, en una cumbre en el Palacio Nariño convocada por el Presidente Gaviria, que tuvo lugar el 7 de junio[5].
El acuerdo alcanzado, en el sentido de revocar el Congreso elegido en mayo de 1990, fue presentado ante el país como una “recomendación”, como una manera de soslayar las eventuales demandas, de modo que una vez la Constituyente procediera a su aprobación, la misma se tornaría en norma transitoria de rango constitucional y en consecuencia no sería susceptible de demandas. Esta fue una de las medidas más controversiales y controvertidas de cuantas tomó la Asamblea Nacional Constituyente y como era de esperarse enfrentó el rechazo categórico de parte de los congresistas elegidos en 1990 y cuyo período, el que se vio truncado abruptamente, se prolongaba hasta 1994.
GOLPE DE ESTADO O GOLPE DE OPINIÓN
Tal decisión tuvo como contrapartida, como solución de compromiso, la inhabilidad de los constituyentes para aspirar en la elección en los comicios convocados para el 27 de octubre del nuevo Congreso que vendría a ocupar el lugar del que se había clausurado, así como también los altos funcionarios del Gobierno que no renunciaran antes del 14 de junio de 1991. La reacción de parte de los congresistas a la pérdida de su investidura contra el que calificaron como un “golpe de estado, no se hizo esperar. Según ellos, el hecho de que la votación en las elecciones al Congreso de la República en 1990 (7´631.694), duplicaba la de la Constituyente (3´710.557) le restaba legitimidad a esta para revocarlos. Contrariamente a lo alegado por ellos, la revocatoria consagrada en los artículos 1º , 3º y 4º transitorios de la nueva Constitución Política constituyó a la postre un golpe de opinión!
Los congresistas en ejercicio interpusieron varias demandas contra su revocatoria, reclamando el restablecimiento del derecho supuestamente conculcado y una millonaria indemnización por el daño infligido, pero ninguna de ellas prosperó. En el fallo proferido por la Sección tercera del Tribunal administrativo de Cundinamarca se dijo que “la revocatoria del mandato de los congresistas elegidos para el periodo 1990-1994 fue un acto político derivado del poder otorgado por el constituyente primario a la Asamblea Nacional Constituyente y no violó los derechos adquiridos por los congresistas revocados” y que por lo tanto las pretensiones de estos no tenían fundamento.
Al dejar sentado el alto Tribunal que, mientras se instalaba e iniciaba sus sesiones el nuevo Congreso, “el actual y sus comisiones no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones ni por iniciativa propia ni por convocatoria del Presidente de la República”, era menester llenar ese vacío. Por ello, se dispuso, en los artículos transitorios 6º y 7º de la nueva Constitución que entró en vigencia, la conformación de una Comisión, más conocida como “Congresito”, integrada por 36 miembros, escogidos por la propia Asamblea Nacional Constituyente. La misma tendría por objeto “rendir concepto previo no obligatorio sobre los decretos que el Presidente de la República vaya a dictar, en ejercicio de las precisas facultades que le confiera la Asamblea, para adoptar las disposiciones transitorias estrictamente necesarias para suplir las que no hubiere adoptado directamente la Asamblea, para la puesta en marcha de la reforma, las concernientes al régimen electoral que sean indispensables para efectuar los comicios del 6 de octubre de 1991, por no existir norma legal o constitucional pertinente, y las necesarias para la marcha de la administración pública”.
Ya instalada, esta “Comisión Especial, con funciones legislativas y de control” político al ejecutivo, que fue como quedó establecido en el reglamento que se dio dicha corporación, sesionó durante dos períodos, el primero de ellos entre el 15 de julio y el 4 de octubre y el segundo entre el 1 de noviembre y el 1 de diciembre, fecha esta en la que entraría en funciones el nuevo Congreso de la República que la relevó, poniéndole término a la interinidad legislativa.
HACIA UN NUEVO PAÍS
Consumada la revocatoria del Congreso se dio vía libre a la elección de uno nuevo el 27 de octubre, fue esta la primera vez que su elección se daba por circunscripción nacional. Esta, entre otras razones, fue la que me motivó a aspirar por primera vez al Senado de la República, habida cuenta que con ella se daba una apertura democrática, la que, además de permitir la representación de las fuerzas políticas minoritarias en la Cámara alta, se convertía en una ventana de oportunidad para nuevos liderazgos y de contera para que desde las regiones estos se pudieran proyectar a nivel nacional[6].
Desafortunadamente, a poco andar y a consecuencia del adocenamiento doctrinario y de la degradación de los partidos políticos, los cuales se tornaron en simples agencias dispensadoras de avales, manejados a manera de franquicias por parte de quienes ostentan la credencial de congresistas, condujo a su parlamentarización, desvirtuando de paso el carácter y la finalidad de la circunscripción nacional[7]. Los feudos podridos, como se les llamaba como mucha propiedad, que se propuso la Constituyente desvertebrar con esta medida, terminaron reinventándose y los gamonales de la política volvieron a sus andadas, a lo cual ha contribuido y de qué manera la opacidad en la financiación de las campañas electorales y la penetración en ellas de dineros de dudosa procedencia. Ello explica la creciente aversión ciudadana por los partidos políticos, el divorcio de estos con sus bases y/o adherentes y su baja favorabilidad en la opinión pública (ver anexo).
Me cupo la responsabilidad de presidir la sesión de instalación de las sesiones del nuevo Congreso recién electo, circunstancia esta que no estuvo exenta de tensiones y forcejeos de última hora por parte de quienes venían ejerciendo las dignidades de la Presidencia del Senado de la República (Aurelio Iragorri) y de la Cámara de Rerpresentantes (Hernán Berdugo) para impedirlo. Ellos, que habían sido revocados junto con el Congreso anterior, pero reelegidos para ocupar sus curules en el nuevo Congreso, no daban su brazo a torcer y aducían que, por derecho propio, estaban llamados a presidir dicha instalación. Este rifirrafe terminó con una solución salomónica: en un hecho inusitado, sin precedentes en la historia del Congreso, intervino, además del Presidente Cesar Gaviria, el Representante Hernán Berdugo, como Vicepresidente del Congreso, ya que el senador Aurelio Irragorri por fuerza mayor no pudo asistir, seguido por mi persona.
Ilusionado, como todos los colombianos, que la Constituyente era el camino, como rezaba la publicidad oficial que la promovió, para lograr las grandes transformaciones, empezando por la política, pronuncié un discurso que titulé Hacia un nuevo país. Pero, tengo que confesar que participo de la frustración de la mayoría de los colombianos, pues cumplidos los primeros treinta años de la vigencia de la Constitución de 1991 no estamos mejor que cuando estuvimos peor. Empezando porque la nueva Carta, considerada como un Pacto de paz, lejos de ello el conflicto armado se recrudeció y hubo que esperar 15 años para la firma de Acuerdo final con las FARC, como principio del fin del mismo.
Y ello ha obedecido, en gran medida, a que muchos de sus mandatos, como el relativo a la autonomía y al ordenamiento territorial siguen sin desarrollarse, se han quedado escritos en el papel. Es atribuible también al afán reformista del Congreso, que ha terminado convirtiendo a la Constitución, como lo presagió el inmolado Magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz, en una Carta a la carta. Son ya 57 las enmiendas a la Constitución Política y buena parte de ellas han sido regresivas. Ello se explica en gran medida al fetichismo normativo, consistente en la falsa creencia de que basta con cambiar las leyes para cambiar, como por arte de birlibirloque, la realidad.
Con el Acuerdo final “para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” con las FARC ha sucedido lo mismo que con la Constitución de 1991. En el segundo punto del Acuerdo se plantean “medidas efectivas para promover una mayor participación en la política nacional, regional y local, de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad”. Pero, con este punto, que es de la quintaesencia del Acuerdo ha sucedido lo mismo que con el primero y principal de los puntos acordados, el “acceso y uso. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva”. Uno y otro punto siguen siendo letra muerta.
En cuanto a la “mayor participación política”, se plantea en el citado Acuerdo la imperiosa necesidad de “derechos y garantías plenas para el ejercicio de la oposición política, mecanismos democráticos de participación ciudadana, medidas efectivas para promover una mayor participación en la política nacional, regional y local de todos los sectores”. Una condición sine qua non para esta apertura democrática es la expedición de una reforma política de fondo, así como una genuina reforma del desueto régimen electoral.
Consciente de ello, se previó en el Acuerdo final (Numeral 2.3.1.1) promover y propiciar una reforma de la arquitectura institucional, la reforma del régimen electoral, sobre todo en lo atinente al acceso al sistema político y al financiamiento de los partidos y de las campañas electorales. Garantías y transparencia, son los dos ejes fundamentales de la misma. Con tal fin se creó la Misión electoral especial, integrada por expertos en el tema, la cual presentó sus propuestas de reforma, las que debieron ser tramitadas por el Congreso de la República. No obstante, la renuencia de este y la falta de voluntad política del ejecutivo dieron al traste con ella.
El bloqueo y la imposibilidad de expedir una genuina reforma política y electoral, así como la autentica reforma a la justicia, llevó al ex ministro y ex fiscal general de la Nación Alfonso Gómez Méndez a plantear que “para salir de este atolladero, es hora de volver a la idea plasmada en una reforma constitucional planteada por López Michelsen en 1977, tumbada por la Corte Suprema en desafortunado fallo de 1978, al convocar una ´pequeña´constituyente de elección popular, con temario preciso y delegatarios debidamente formados en la materia”[8]. El riesgo que entraña y la prevención que despiertan propuestas como esta es el antecedente de lo acaecido con la Constituyente de 1991, que ronda como un fantasma.
Este es el escenario al que se enfrentarán quienes resulten elegidos como congresistas y como Presidente de la República en las próximas justas electorales de marzo y mayo-junio de este año. Se echan de menos los planteamientos de fondo sobre estos temas tan contenciosos por parte de los aspirantes, todavía estamos a tiempo para escucharlos. En su momento (1998) se hizo célebre la frase del entonces Presidente del Congreso Fabio Valencia Cossio en su discurso de instalación de sus sesiones, “o cambiamos o nos cambian”, veinticuatro años después no se ha dado ni lo uno ni lo otro. Amanecerá y veremos!
Rionegro, enero 4 de 2022
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ANEXO
[1] Amylkar D. Acosta M. La Constitución de 1991. Julio, 4 de 2021
[2] La “papeleta” antecedió al tarjetón como medio de sufragar el ciudadano.
[3] Amylkar D. Acosta M. La Constitución de 1991. Julio, 4 de 2021
[4] Ídem
[5] Amylkar D. Acosta M. Hitos del Congreso de la República. Diciembre de 2021
[6] Amylkar D. Acosta M. En defensa de la circunscripción nacional. Julio, 3 de 2021
[7] Amylkar D. Acosta M. La política como séptimo arte. Julio, 13 de 2005
[8] El Tiempo. Junio, 16 de 2020