Por César Lorduy

I) Generalidades sobre la falsedad electoral por diferencia entre los formularios E-14 y E-24; II) Mayor número de sufragios en el formulario E-14 con respecto al número de electores registrados en el formulario E-11 o lista y registro de votantes, III) Generalidades de los jurados de votación y de su firma en el formulario E-14, y IV) algunas situaciones de derecho relacionadas con el caso en concreto.

INTRODUCCION:

El pasado 4 de mayo de 2023 con ponencia del Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL y al interior del Radicado 1001-03-28-000-2022-00108-00, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta resolvió una situación de Nulidad Electoral en la que se desarrollaron los siguientes temas: I) Generalidades sobre la falsedad  electoral por diferencia entre los formularios E-14 y E-24; II) Mayor número de  sufragios en el formulario E-14 con respecto al número de electores registrados en  el formulario E-11 o lista y registro de votantes, III) Generalidades de los jurados de  votación y de su firma en el formulario E-14, y IV) algunas situaciones de derecho relacionadas con el caso en concreto.

Por considerarlo de interés general, me permito compartirlo.

• (…)

4. Generalidades sobre la falsedad electoral por diferencia entre los formularios E-14 y E-24

• La Ley 1437 de 2011, establece, entre otras, la causal número 3 de nulidad electoral, en su artículo 275:

[…]

3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales.

[…]

•  También, los actos de elección o nombramiento pueden anularse por las

 causales generales del artículo 137 ibidem, es decir, «[…] cuando hayan sido

 expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin

 competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia

 y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias

 de quien los profirió».

•  Cuando se alegan diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-

 24, la irregularidad se enmarca dentro de la causal 275.3 CPACA, puesto que esta

 alteración ha sido concebida como falsedad en los documentos electorales, de

 acuerdo con la Sección Quinta:

Esta causal de nulidad, sustentada en la presencia de registros electorales falsos o apócrifos, o de elementos falsos o apócrifos que hubieran servido para su formación, deriva en la alteración de la verdad electoral, como cuando se supone la votación de personas que no han intervenido en las urnas, se hacen constar resultados que son ajenos a los verdaderamente escrutados (por exceso o por defecto), se finge la calidad de jurado de votación para sufragar sin estar autorizado, o se aduce una autorización inexistente para votar, o también cuando se altera materialmente el contenido de las actas o se incorporan en los cómputos de votos actas inválidas, y en general, cuando la declaración que contiene el documento no corresponde a la realidad.

 Por tanto, la falsedad o apocrificidad como causal de nulidad es necesariamente

objetiva. Quiere decir lo anterior, que su presencia en los documentos o registros electorales puede constatarse directamente por el operador jurídico, quien después de establecer la verdad de unos resultados los puede confrontar con los registros cuestionados para así concluir si esa realidad ha sido objeto de manipulaciones o distorsiones.³³

• En lo relativo a los documentos electorales, objeto de estudio en la mencionada causal de nulidad, los jurados de votación, en los formularios E-14, registran «la información del número de votos obtenidos por cada una de las opciones políticas –partidos, movimientos, grupos significativos, listas, candidatos–

, los votos en blanco, los votos nulos e, inclusive, las tarjetas no marcadas. De este se expiden tres ejemplares, uno para los claveros, otro para los delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, RNEC, y el de transmisión, prefiriéndose, por regla general, el primero en materia judicial, por su mejor cadena de custodia»34.

• Por su parte, «los formularios E-24, son documentos que reflejan el consolidado de estas mesas, de forma detallada, por parte de cada comisión escrutadora, a partir de la información diligenciada en los E-14, y se construyen de forma piramidal. De suerte que la información de los escrutinios auxiliares o zonales (en municipios o distritos zonificados) sirve de base a los municipales o distritales; estos últimos, a su vez, alimentan el E-24 de los escrutinios generales o departamentales; y estos, al mismo tiempo, nutren los de carácter nacional»35.

• La información de estos guarismos debe guardar identidad, no obstante, pueden presentarse cambios, como consecuencia de recuentos solicitados, los cuales, deberán costar en el Acta General de Escrutinio (AGE) o en acto del Consejo Nacional Electoral, si los escrutinios los realiza esta autoridad.

• Ahora bien, en caso de no corresponder lo consignado en uno y otro formulario, y que esa diferencia no se encuentre fundada en las actas de escrutinio, a causa de un recuento, significará que dichos datos no atienden a la verdad electoral, caso en el cual, se estaría, en principio, en presencia de falsedad en los documentos electorales. Al respecto, la Sala ha concluido que:

La configuración de la falsedad o apocrificidad en temas electorales bien puede surtirse a partir de la definición de ese concepto, que según la Real Academia Española corresponde a lo “Engañoso, fingido, simulado, falto de ley, de realidad o de veracidad.» o «Incierto y contrario a la verdad.”. Es decir, que un documento o registro electoral adolece de falsedad si lo que se expresa en él no concuerda con la realidad, disonancia que puede darse por falsedad material, como cuando el registro documental sufre una mutación o adulteración física en lo escrito, o por falsedad ideológica, que suele ocurrir, Vr. Gr., cuando un registro ulterior refleja una información completamente distinta del registro anterior, sin que ello tenga una explicación o justificación válida³⁶.

33 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 2 de octubre de 2009. Radicado núm.: 110010328000200600122-00 (4063-4055). M.P. Filemón Jiménez Ochoa.

34 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 24 de febrero de 2022. Radicado núm. 1001- 23-33-000-2019-00536-04. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Reiterado en sentencia de 17 de noviembre de 2022. Radicado núm. 25000-23-41-000-2020-00222-01. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil.

35 Ibidem.

36 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de octubre de 2015. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2014-00062-00. MP: Alberto Yepes Barreiro.

•  Por regla general, la información de dichos formularios (E-14 y E-24) debe

 coincidir, excepto que la autoridad electoral competente haya realizado recuento y

 como resultado encuentre irregularidades que conlleven a la modificación del

 número de votos registrado en el E-14, de lo cual deberá dejar constancia en la

 respectiva acta general de escrutinio, caso en el cual, la diferencia estaría

 justificada.

• Ahora bien, en el estudio adelantado por este juez de lo electoral, para resolver estos cargos de diferencias injustificadas, debe advertirse que puede presentarse casos en los que la comisión respectiva realiza recuento y correcciones, pero omite dejar las respectivas constancias en las actas de escrutinio, a pesar de su realización y mucho menos hace constar la colectividad, candidato u opción (ejemplo voto blanco), que sufrió alteración de los resultados registrados en el E- 14.

• En estos casos, una mirada preliminar permitiría concluir que se trata de diferencias injustificadas entre formularios y con ello la prosperidad de la irregularidad a la que se advierte en la demanda, sin embargo, en aras de la verdad electoral y del respeto por el voto de los sufragantes, es deber del juez electoral analizar en detalle los documentos electorales (formularios y actas), con el fin de determinar si, en esas ocasiones, realmente las modificaciones atienden a recuentos y correcciones realizadas por las comisiones escrutadoras o, en realidad, se trata de cambios carentes de motivación y que puede derivar en la falsedad del resultado electoral.

• Dicho análisis resulta imperativo a la hora de resolver el cargo porque solo así se podrá concluir si el escrutinio se adelantó con respeto a las normas que lo regulan y en plena garantía de las partes que en el intervienen y, si más allá de las constancias formales, la comisión, en ejercicio de sus funciones, realizó las correcciones a las que hubiere lugar.

• No sobra advertir que esta Sección, respecto del escrutinio, precisó que tiene ocurrencia en la etapa poselectoral «en la cual se desarrolla el proceso de escrutinio, que comprende la proposición y resolución de reclamaciones y solicitudes de recuento, la revisión de irregularidades ocurridas en la votación y el escrutinio propiamente dicho37, así como la declaratoria de elección y la consecuente expedición de credenciales (Títulos VII y VIII del Código Electoral y Acto Legislativo 01 de 2009)38»39.

37 Trámite que se impuso a partir de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2009.

38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 24 de abril de 2013, expediente número 68001-23-31-000-2011-01083-01, demandante: Jaime Herrera Páez, demandado: Concejales del Municipio de Girón, MP Mauricio Torres Cuervo.

39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 11 de marzo de 2021, expediente número 11001032800020180008100 (acumulado), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

• Sumado a lo anterior, no puede perderse de vista que al ser el medio de control de nulidad electoral una acción pública constitucional, que procura por la legalidad del acto de elección, en protección del sufragio y de la voluntad real de elector, una vez activada o accionada, le corresponde al juez contencioso administrativo ejercer dicho control sobre las mesas y registros demandados, para determinar, a partir de la valoración en conjunto de las pruebas que se aporten, en especial los documentos electorales, cuál fue el deseo real de los votantes.

•  En ese sentido, el juez podrá declarar nulo el acto de elección, siempre que

 se compruebe que, i) las diferencias entre E-14 y E-24 son injustificadas y ii) tengan

 tal incidencia en la votación, es decir, que sean capaces de modificar el resultado

 electoral.

1.  Lo anterior, de acuerdo con el principio de la eficacia del voto, consagrado en

 el artículo 287 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, «Para garantizar el respeto

 de la voluntad legítima mayoritaria de los electores habrá lugar a declarar la nulidad

 de la elección por voto popular, cuando el juez establezca que las irregularidades

 en la votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos

 escrutinios serían otros los elegidos.». Además, Sala ha explicado que:

 Para ello, desde luego, es necesario que, quien pretende el examen judicial, en aras

 del carácter rogado de la jurisdicción, así como de los deberes y cargas propios de

 quienes acuden a ella, identifique con total claridad la zona, puesto, mesa, partido,

 candidato y diferencia de votos de la que surge la desavenencia, y bajo la prevención

 de que el objeto del proceso es lograr la transparencia y la veracidad de la expresión

 popular.⁴⁰

5. Mayor número de sufragios en el formulario E-14 con respecto al número de electores registrados en el formulario E-11 o lista y registro de votantes.

1. De conformidad con el artículo 114 del Código Electoral, en el proceso de votación, «[e]l Presidente del Jurado le exigirá al ciudadano la cédula de ciudadanía, la examinará, verificará su identidad y buscará el número de la cédula en la lista de sufragantes. Si figurare, le permitirá depositar el voto y registrará que el ciudadano ha votado. Este registro se efectuará de acuerdo con las instrucciones que imparta la Registraduría Nacional del Estado Civil a los jurados.». La norma se refiere al formulario proporcionado por la RNEC, esto es, E-11 o acta de instalación y registro de votantes, que da cuenta de los ciudadanos que asistieron a las urnas a ejercer su derecho al voto.

1. Por otra parte, el Código Electoral en su artículo 14241 dispuso que los resultados de la sumatoria de votos se consignarán, por los jurados, en un acta, en

40 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 24 de febrero de 2022. Radicado núm. 1001- 23-33-000-2019-00536-04. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Reiterado en sentencia de 17 de noviembre de 2022. Radicado núm. 25000-23-41-000-2020-00222-01. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil.

41 Modificado por el artículo 12 de la Ley 6 de 1990.

la cual se encontrará el número de votos obtenidos por cada lista o candidato, que corresponde al formulario E-14. De ahí que, el E-11 da cuenta del número de sufragantes que efectivamente votaron en determinada mesa y el E-14 la cantidad de votos, repartidos entre los candidatos, listas de candidatos o votos en blanco en la misma mesa y también, el total de sufragantes.

1.  En ningún caso, el número de votantes (E-11) podrá ser menor a la cantidad

 de votos que registra el E-14; lo que sí puede ocurrir, es que haya mayor número

 de sufragantes que de sufragios, porque, en ocasiones, los ciudadanos no votan

 por todas las autoridades a elegir.

1.  Cabe resaltar, que la falsedad en los documentos electorales se manifiesta

 en distintos eventos, uno de ellos es la identificación de mayor número de sufragios

 con respecto al número de electores. Sobre esta forma de falsedad, la Sección

 Quinta42 de esta Corporación ha señalado lo siguiente:

 La circunstancia de que en las actas de escrutinio de los jurados (Formulario E-14)

 se consignen más votos que votantes (Formulario E11), produce una alteración de la

 verdad electoral, y puede dar lugar a la anulación del acto de elección.

 Ello porque en la medida en que cada ciudadano está habilitado para depositar un

 voto, en la respectiva mesa sólo puede aparecer un número de sufragios consecuente

 con el de electores. Aquellos que se contabilicen más allá del de votantes habrán sido

 incluidos en forma irregular.

 Al respecto esta Sala ha dicho: “[…] sí constituye una irregularidad cuando el acta de

 escrutinio del jurado de votación –Formulario E-14- registra un número mayor que la

 lista y registro de votantes –Formulario E-11-, puesto que el número de votos no

 puede ser superior al número de votantes, por la sencilla razón de que cada

 ciudadano tiene derecho a un solo voto”.⁴³

1. Así las cosas, «un documento electoral falso o apócrifo origina la nulidad del acta de escrutinio cuando sirve de fundamento para declarar la elección de un candidato. En otras palabras, se tiene que si bien es cierto la nulidad de un acta de escrutinio se obtiene demandando el acto por medio del cual se declara la elección […] no es menos cierto que en el proceso electoral se puede alegar la falsedad de los datos contenidos en un documento base para la formación del acta de escrutinio.»44.

1. Esta Sección45, en reiteradas oportunidades, ha indicado que la apocrificidad del acto se produce cuando se ocultan, modifican o alteran los resultados

42 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 2 de febrero de 2017. Radicado núm. 20001- 23-33-003-2016-00005-02. MP. Carlos Enrique Moreno Rubio

43 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de octubre de 2015. Radicado núm. 2014- 00048. MP. Alberto Yepes Barreiro. Reiterado en Sentencia de 2 de febrero de 2017. Radicado núm. 20001-23-33-003-2016-00005-02. MP. Carlos Enrique Moreno Rubio.

44 Consejo de Estado, Sección Quinta. Radicación número: 11001-03-28-000-2001-0009-01(2477). M.P: Darío Quiñones Pinilla. Reiterado en Sentencia de 8 de abril de 2021. Radicado núm. 20001- 23-33-000-2019-00368-01 (2019-00375, 2019-00377 y 2019-00378 Acum). MP. Lucy Jeannette

Bermúdez Bermúdez.

45 Ver sentencia del 8 de febrero de 2018, de la Sección Quinta del Consejo de Estado, Rad. 2014- 00117-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, en cita que se hace de la providencia de la

electorales, sin importar si ese actuar fue producto de acciones malintencionadas o dolosas. Situación que puede presentarse por acción u omisión, es decir, cuando se manifiesta algo diferente a la realidad electoral, respecto de la primera, o cuando se deja de decir lo que debía expresarse en realidad con relación a la última hipótesis planteada.

1. En ese orden, esta Sala de lo Electoral46, frente a la configuración de diferencias injustificadas entre los formularios E-11 y E-14, como causal de reclamación y de nulidad electoral, destacó lo siguiente:

[…] el vicio como reclamación se encuentra previsto en los artículos 122 y el numeral 5º del artículo 192 Código Electoral, así como el artículo 135 Ibidem, y ha sido entendido como una circunstancia que nace de la comparación del contenido del registro de votantes (formulario E-11) con las actas de escrutinio de jurados (formulario E-14). Hasta ahí nos encontramos dentro del ámbito de la reclamación, al punto que la solución administrativa electoral, aunque parezca extraño, es introducir de nuevo los votos, realizar el recuento y al azar destruir el equivalente al exceso que violó la paridad entre el E-11 y el E-14.

Pero cuando ese vicio, que en un primer estadio se advierte poco trascendente, se transforma en la típica irregularidad objetiva de nulidad electoral que se judicializa ante el juez de lo contencioso administrativo cuando se traslada al siguiente formulario, pues el hecho de extenderse a la escrutadora siguiente, quien plasma su actuar en el formulario siguiente vulnerando el resultado que ya viene viciado, entra en el ámbito de la falsedad electoral, que de ser comprobada e incidente en el resultado puede dar lugar a la nulidad de elección por falsedad de los documentos electorales.

1. Es posible, entonces, que las autoridades electorales pasen por alto la existencia de inconsistencias entre el número de votantes y votos depositados, sin embargo, tal situación no es óbice para que en sede jurisdiccional pueda alegarse como falsedad en los registros electorales y ser estudiada como una causal de nulidad, comparando «el número de votantes registrado en el formulario E-11 frente a los votos consignados en los formularios E-14 o E-24.»47.

1. En efecto, esta Sala ha precisado que la existencia de más votos que votantes no solo es causal de reclamación, contemplada en el numeral 5 del artículo 192 del Código Electoral, sino que puede dar lugar a la configuración de falsedad en los términos previstos en el numeral 3º del artículo 275 del CPACA, según el cual

«[l]os documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterado con el propósito de modificar los resultados electorales».

1. Al respecto, se indicó que «la Falsedad o apocrificidad sólo se predica ante la presencia de irregularidades que “[comporten] la deformación, simulación u

Sección Quinta del Consejo de Estado. MP. Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: 11001-03- 28-000-2001-0009-01, actor: Juan David Duque Botero.

46 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 4 de febrero de 2016. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2014-00110-00. MP: Alberto Yepes Barreiro.

47 Ibidem. Reiterado en Sentencia de 6 de junio de 2019. Radicado núm. 11001-03-28-000-2018- 00060. MP. Carlos Enrique Moreno Rubio.

ocultamiento de lo real, de lo verdadero, desfigurándolo con la adición o sustracción de factores cuantitativos; que éstos últimos [se refiere a los factores cuantitativos] constituyen – entre otros – sistemas mediante los cuales se puede lastimar la pureza del sufragio y tergiversar la verdad electoral…”, no con la evidencia de defectos que no tienen la suficiencia para afectar la votación y posterior consolidación de los resultados electorales».48

1. Así pues, la evidencia de inconsistencias entre el formulario E-11, respecto del número sufragios registrados en las actas de jurados de votación E-14, puede, eventualmente, constituir una variación a los documentos electorales, siempre que, dichas irregularidades no sean subsanadas y subsistan hasta la declaratoria de elección, lo cual puede estructurarse como una causal de nulidad electoral.

6.      Jurados de votación y su firma en el formulario E-14

1. El artículo 142 del Código Electoral, modificado por el 6 de la Ley 6 de 1990, dispone que las actas producto de los resultados del cómputo de votos, efectuado por los jurados de votación, esto es, los formularios E-14, deben estar firmadas por aquellos:

Los resultados del cómputo de votos que realicen los jurados de votación se harán constar en el acta, expresando los votos obtenidos por cada lista o candidato. Del acta se extenderán dos (2) ejemplares⁴⁹ iguales que se firmarán por los miembros del jurado de votación; todos estos ejemplares serán válidos y se destinarán así: uno para el arca triclave y otro para los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil.

1. Los jurados de votación, de conformidad con el artículo 5º50 de la Ley 163 de 1994, son designados por los registradores municipales y distritales de listas remitidas por «[…] entidades públicas, privadas, directorios políticos y

48 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 29 de agosto de 2012. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2010-00050-00. M.P: Mauricio Torres Cuervo; reiterado en sentencia de 9 de junio de 2022. Radicado núm. 27001-23-31-000-2019-000. M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio.

49 De acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1475 de 2011 deben expedirse 3 ejemplares:

«Al concluir el escrutinio de mesa y luego de leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil escanearán las correspondientes actas de escrutinio de mesa a efectos de ser publicadas inmediatamente en la página web de la entidad. Una copia de dichas actas será entregada a los testigos electorales, quienes igualmente podrán utilizar cámaras fotográficas o de video.»

50 «Artículo 5. Para la integración de los jurados de votación se procederá así:

1. Con noventa (90) días calendario de antelación a la fecha de la elección, los Registradores del Distrito Capital, Municipales y Auxiliares solicitarán a las entidades públicas, privadas, directorios políticos y establecimientos educativos, las listas de las personas que pueden prestar el servicio de jurados de votación.

Las listas elaboradas por establecimientos educativos contendrán nombres de ciudadanos con grado de educación secundaria no inferior a décimo (10o.) nivel. […]».

establecimientos educativos”, con las excepciones previstas en el artículo 104 del CE51.»52. En cuanto a sus responsabilidades, esta Sección ha señalado:

Tienen a su cargo la instalación de la mesa de votación (artículo 112 CE), la atención de cada ciudadano que comparezca a ejercer el derecho al voto (en la forma señalada en el artículo 114 del CE⁵³) y disponer el retiro de aquellas personas que perturben el ejercicio del mencionado derecho (artículo 118 CE).⁵⁴

1. Por su parte, el artículo 163 ibidem establecía que, al iniciarse el escrutinio, el registrador «observará si las actas están firmadas por menos de tres (3) de los jurados de votación.». Igualmente, la causal de reclamación prevista en el numeral 3 del artículo 192 del mismo código exigía tres firmas de los jurados, como mínimo, en las actas de escrutinio, así: «Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos.»

1.  Más tarde, el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 163 de 1994 dispuso que «

 [l]as actas de escrutinio de los jurados de votación serán válidas cuando estén

 firmadas, al menos, por dos (2) de ellos» y, además, previó una sanción a aquellos

 que no las suscriban. Por lo cual, los formularios E-14 deberán estar firmados al

 menos por dos de los jurados de votación.

1. En sentencia de 30 de mayo de 201955, la Sala hizo referencia a los escrutinios de mesa que realizan los jurados de votación y su deber de suscribir las actas E-14:

51 Artículo 104. Todos los funcionarios y empleados públicos pueden ser designados jurados de votación, con excepción de los de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de las primeras autoridades civiles en el orden nacional, seccional y municipal las que tienen funciones propiamente electorales, los miembros de las Fuerzas Armadas, los operadores del Ministerio de Comunicaciones, Telecom, Empresas de Teléfonos, los auxiliares de los mismos y los funcionarios de la Administración Postal Nacional. Tampoco podrán ser designados los miembros de directorios políticos ni los candidatos. Para el efecto dichos directorios enviarán la lista de sus integrantes al respectivo Registrador.

52 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 11 de marzo de 2021. Radicado núm. 11001032800020180008100. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

53 Artículo 114. El proceso de la votación es el siguiente: El Presidente del Jurado le exigirá al ciudadano la cédula de ciudadanía, la examinará, verificará su identidad y buscará el número de la cédula en la lista de sufragantes. Si figurare, le permitirá depositar el voto y registrará que el ciudadano ha votado. Este registro se efectuará de acuerdo con las instrucciones que imparta la Registraduría Nacional del Estado Civil a los jurados.

<Inciso adicionado por el artículo 3 de la Ley 62 de 1988. El nuevo texto es el siguiente:> En las elecciones para presidente de la República, identificado el votante se le entregará la tarjeta o tarjetas electorales con el sello del jurado de votación en el dorso de la tarjeta. Acto seguido el elector se dirigirá al cubículo y registrará su voto en el espacio que identifique al partido o agrupación política de su preferencia, o en el lugar previsto para votar en blanco; luego doblará la tarjeta correspondiente, regresará ante el jurado de votación y la introducirá en la urna.

Ninguna persona podrá acompañar al elector en el momento de sufragar.

54 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 11 de marzo de 2021. Radicado núm. 11001032800020180008100. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

55 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 30 de mayo de 2019. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2018-00038-00. MP. Rocío Araújo Oñate.

A. Escrutinio de mesa de los jurados de votación: el Título VII Capítulo I del Código Electoral, regula lo concerniente al proceso de escrutinio de mesa, en él se contempla que cuando finalice la jornada de votación, corresponde a los jurados de votación abrir las urnas y proceder al conteo de la votación.

Corresponde a estos funcionarios públicos transitorios, dejar constancia de la sumatoria total de los votos de cada mesa, así como de las circunstancias que rodearon dicho conteo, para ello la Registraduría Nacional del Estado Civil les proporciona en el kit electoral el denominado formulario E-14, el cual se erige en 3 ejemplares⁵⁶ los cuales deben ser idénticos en su contenido y, dependiendo de su destino, se puede establecer su función, es así como el ejemplar de claveros va a ser el sustento del escrutinio zonal o auxiliar, el de delegados del Registrador Nacional, es el que se digitaliza para su posterior publicación en la página web de la entidad y, el de transmisión, es la base del preconteo (sic) y a su vez es el que finalmente se le entrega a los testigos electorales que lo soliciten para su control y de ser el caso presentar las reclamaciones del caso.

Recapitulando, en los 3 ejemplares del mencionado formulario que una vez es diligenciado se constituye en el Acta E-14, debe quedar constancia de la nivelación de la mesa, que es el resultado de contabilizar los sufragantes que se encuentran registrados en el registro de sufragantes formulario E-11 con los votos depositados y existentes en la urna de votación de una determinada mesa, dato que debe coincidir⁵⁷, de igual forma, en él debe reposar de manera certera sin tachaduras y enmendaduras⁵⁸ el número de votos obtenidos por cada opción (candidato, partido, en blanco, no marcados y nulos). Finalmente, luego de plasmar cada una de estas actuaciones en las Actas E-14 los jurados de votación deberán firmar todos y cada uno de sus ejemplares. (Negrillas fuera de texto).

1.  De tal manera que, cuando el acta de escrutinio no se suscriba por mínimo

 dos jurados de votación, la misma es inválida y la consecuencia es la exclusión de

 la mesa dentro del cómputo del escrutinio. Así las cosas, ante esta situación no

 procede el recuento de los votos, teniendo en cuenta que esta acción solo está

 prevista en los eventos establecidos en la ley. La Sección se ha pronunciado en

 este sentido:

Se tiene entonces que, para la validez de las actas de jurados de votación vertidas, entre otros, en el llamado E-14 pende de la circunstancia de que se encuentren firmadas al menos por dos de los jurados de la mesa, pues a falta de estas y de

 conformidad con el artículo 192 del Código Electoral, no hay quien de fe de su

 resultado y ante ello no se puede tener como válido el escrutinio y su resultado, así que no se comparte el planteamiento de las recurrentes de que la invalidez del E-14 por falta de firmas no tiene la virtualidad de permear esa invalidez a los sufragios

56 Ver artículo 41 de la Ley 1475 de 2011.

57 En caso que no coincidan, el artículo 135 del Código Electoral prevé: «Practicadas las diligencias prevenidas en el artículo anterior, se abrirá públicamente la urna en que fueron depositados los sobres y uno de los jurados los contará uno a uno; si hubiere un número mayor que el de ciudadanos que sufragaron, se introducirán de nuevo en la urna y después de moverlos para alterar su colocación, se sacarán a la suerte tantos sobres cuantos sean los excedentes y sin abrirlos se quemarán inmediatamente.

En el acta de escrutinio se hará constar la circunstancia de que habla este artículo, con expresión del número de sobres excedentes.»

58 En caso de presentarse esta irregularidad, los candidatos, sus apoderados, los testigos electorales y el Ministerio Público, podrán pedir el recuento de la votación con miras a establecer la verdad electoral.

escrutados en éste, por lo que en vez de proceder a la exclusión de la votación debieron realizar un recuento y escrutarlos para validar los votos.⁵⁹

1. Como se indicó, la falta del mínimo de firmas de los jurados en las actas de escrutinio se encuentra prevista en el mencionado Código Electoral como causal de reclamación, en el artículo 192, numeral 3º60. Por tanto, de presentarse tal situación, los candidatos, sus representantes o los testigos electorales deberán advertirlo ante los jurados de votación, las comisiones escrutadoras distritales, municipales o auxiliares, o durante los escrutinios generales que realizan los delegados del Consejo Nacional Electoral y el CNE según el caso.

1.  Ahora,    en    el     evento    en    que    dicha    reclamación    sea     resuelta

 desfavorablemente en sede administrativa y para el recurrente, subsista la

 irregularidad,    el    acto    administrativo    definitivo,    que    declara    la    elección

 correspondiente, podrá ser anulado ante la jurisdicción contenciosa administrativa,

 para lo cual, también deberá anexarse la decisión administrativa que decidió la

 censura.

1. En todo caso, los formularios E-14 que no se encuentren suscritos por, al menos, dos jurados de votación, carecen de validez, razón por la cual, el acto de declaratoria de elección adolece de vicios y, en consecuencia, puede ser demandado, de acuerdo con las causales generales de nulidad, establecidas por el artículo 137 de la Ley 1437 de 201161, aun sin que se haya puesto de presente ante la autoridad electoral, puesto que, al ser inválida el acta, la misma puede afectar el acto definitivo y con ello los resultados de la elección acusada.

1. En consecuencia, la organización electoral deberá, con ocasión de la respectiva reclamación, en caso de identificar que en los formularios E-14 no se suscribieron las respectivas firmas suficientes (2 como mínimo) por los jurados de

59 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 8 de abril de 2021, Radicado núm. 20001-23- 33-000-2019-00368-01. MP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; reiterado en auto de 20 de octubre de 2022. Radicado núm. 11001-03-28-000-2022-00208-00. MP. Carlos Enrique Moreno Rubio.

60 Artículo 192. El Consejo Nacional Electoral o sus Delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales:

(…)

3. Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos.

61 «Artículo 137. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. […]»

votación, excluir la respectiva mesa del escrutinio realizado, con el fin de dotar de veracidad y certeza el resultado electoral. Esta formalidad brinda, no solo validez a la votación, sino que es el mecanismo dispuesto por el legislador por medio del artículo 192 del Código Electoral para dar fe pública de la actuación surtida por dichos operadores electorales (jurados de votación), respecto de la votación recopilada. El auto de 20 de octubre de 202262 se refirió a la obligación de las autoridades electorales, respecto de la verificación de las firmas:

Si bien la disposición anterior daría lugar a inferir que la actuación de la autoridad electoral está condicionada a las reclamaciones de los candidatos, sus apoderados o los testigos electorales, no hay que perder de vista que, al tenor de otras disposiciones del Código Electoral, los jurados de votación tienen el deber de firmar las actas de escrutinio de mesa y, por lo mismo, las autoridades deben verificar que contengan las firmas en mención.

Como bien se observa, la verificación de la formalidad de las firmas de los registros electorales corresponde también a un deber de la organización electoral, de manera que no hay lugar a entender que ello sólo tiene lugar por el impulso de los candidatos, sus apoderados o los testigos al presentar sus reclamaciones.

1. Así pues, esta Sala ha concluido, en términos generales, que «las causales de reclamación no constituyen motivos de nulidad de los registros electorales, por lo que no pueden alegarse por vía jurisdiccional»63 y que el juez electoral solo puede estudiar los supuestos facticos que constituyen dichas causales, siempre y cuando estas hayan sido conocidas y decididas ante las autoridades competentes y en consecuencia, se censuren dichos actos.

1. No obstante, en lo atinente a la falta de firmas mínimas obligatorias en los formularios E-14, se ha dicho que esta deja sin validez el documento electoral, lo cual, vicia todo el proceso electoral, es por ello, que, en esta instancia, la irregularidad debe analizarse, no como fundamento de una causal de reclamación, sino como la inexistencia de la voluntad administrativa contenida en el acta de escrutinio de mesa:

La Sala observa que este hecho no corresponde ya a la situación que sirve de fundamento a una causal de reclamación sino a la inexistencia de la voluntad administrativa expresada en el documento formulario E-14, porque si dicho formulario no contiene firma de los jurados, quienes para efectos del proceso electoral han sido investidos de funciones públicas, el acto electoral carece de uno de los elementos esenciales para nacer a la vida jurídica cual es el de funcionario competente. Si se aceptara que un registro E-14 sin firmas de jurados tiene validez se estaría permitiendo que cualquier persona pueda diligenciar a su arbitrio los formularios E-14 escrutinio del jurado de votación, con lo cual se desvirtuaría todo el proceso electoral. Es evidente que el acto administrativo electoral carente de firma de quien debe ejercer la función administrativa de crearlo es inexistente, no produce ningún efecto jurídico

62 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de 20 de octubre de 2022. Radicado núm. 11001-03-28- 000-2022-00208-00. MP: Carlos Enrique Moreno Rubio. En el mismo sentido, consultar la sentencia de 20 de abril de 2023 dentro del proceso de la referencia.

63 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 27 de febrero de 2003. Radicado núm. Consejo de Estado, Sección Quinta. MP: Reinaldo Chavarro Buriticá.

y por lo tanto, los formularios E-14 no firmados, no pueden ser tenidos en cuenta para el escrutinio general.⁶⁴

1. Es así como, incluso cuando se omita presentar la respectiva reclamación, con fundamento en la falta de firmas suficientes de jurados en los formularios electorales, el juez deberá analizar el cargo de nulidad, en aras de establecer la existencia de dicha irregularidad que pretende juzgar la validez del respectivo formulario y también de la virtualidad de viciar el resultado electoral, pues, como se explicó, en caso de prosperar, deberá excluirse la mesa del cómputo de los votos que derivaron en la declaratoria de la elección que se juzga.

7. Análisis del caso concreto

7.1.   No agotamiento del requisito de procedibilidad.

1. El artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 14 de julio de 200965 adicionó al artículo 237 de la Constitución Política el siguiente numeral:

7. Conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley.

PARÁGRAFO. Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicción Administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el CNE. (Negrilla fuera de texto).

1. En virtud de dicha norma, el Consejo de Estado, Sección Quinta, para analizar el cumplimiento de dicha exigencia, en sentencia de 26 de agosto de 201166, precisó su alcance y la forma de acreditarlo:

[…] se trata de un requisito que si bien debe acreditarse procesalmente, por parte del actor, para el curso normal de la demanda, su agotamiento en sede administrativa bien puede producirse a instancia de cualquier ciudadano, dado que el constituyente no delimitó una legitimación por activa para ello, lo que debe entenderse como que tales irregularidades pueden denunciarse ante las autoridades electorales por cualquier persona.

En cuanto a la oportunidad, es claro que se satisface el requisito si las irregularidades son puestas en conocimiento de las autoridades electorales antes de que se expida el acto declaratorio de elección, aspecto razonable porque aún existe la posibilidad de que las anomalías probadas puedan ser corregidas y de esa forma el escrutinio sea resultado exacto de la voluntad popular expresada en las urnas.

Respecto a su objeto dirá la Sala que el requisito de procedibilidad únicamente puede ocuparse de irregularidades constitutivas de causales o motivos de nulidad existentes

en el proceso de votación y en el escrutinio, es decir, de todos aquellos fenómenos suscitados durante el curso de la jornada electoral o al realizarse los escrutinios, concernientes entre otras, a falsedades en los registros electorales.

Y, finalmente, para el agotamiento del mencionado requisito basta con que las irregularidades constitutivas de nulidad hayan sido puestas en conocimiento de las autoridades electorales, a cuya cabeza está el CNE, lo cual tiene dos implicaciones frente a la excepción estudiada.

1. El numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 disponía que, «Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente».

1. Mediante providencia de 18 de enero de 201667, la Sala confirmó el rechazo de la demanda por no acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad, con excepción del consejero Alberto Yepes Barreiro que salvó su voto al considerar que:

[…] que (i) ante la insuficiente, pero al mismo tiempo notoriamente limitante, regulación que trae el CPACA sobre el requisito de procedibilidad en materia electoral;

(ii) teniendo en cuenta que era un tema de reserva de ley estatutaria que debía surtir un trámite especial en el Congreso y un control previo de constitucionalidad; y (iii) dada la inexistencia de una regulación estatutaria de la facultad de revisión de escrutinios por parte del CNE, exigirle hoy por hoy a los ciudadanos que cumplan el mencionado requisito a efectos de acudir ante la justicia electoral con el fin de cuestionar la validez y pureza de unas elecciones, configura una medida desproporcionada que vulnera gravemente los estándares internacionales sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en materia electoral. Por tanto, como quiera que se configuran los supuestos requeridos por el artículo 4º Superior para hacer operar la excepción de inconstitucionalidad, en este y en otros casos similares se debe inaplicar el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161 numeral 6º del CPACA, medida que por supuesto no vulnera derecho fundamental alguno pues por el contrario facilita el acceso a la Administración de Justicia, al permitirle a los interesados en salvaguardar la pureza y autenticidad de las elecciones por voto popular llevar directamente al juez electoral las inconsistencias sin necesidad de que previamente las hubiera dado a conocer a las autoridades electorales.

1. Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-283 de 3 de mayo de 2017, declaró inexequible el numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. Con relación al punto, esta Sala68 hizo el siguiente estudio:

Sin embargo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-283 de 2017 declaró inexequible la referida norma al considerar que desconoció la reserva de ley estatutaria y, adicionalmente, agregó que la exigencia del requisito de procedibilidad también resulta inconstitucional por desconocer el derecho político a ejercer acciones en defensa de la Constitución y la ley, previsto en el numeral 6 del artículo 40 de la
 Constitución, así como el derecho fundamental de acceso a la justicia, establecido en el artículo 229 Ibidem, dadas las dificultades operativas para su cumplimiento.

67 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de 28 de enero de 2016.

Radicado núm. 63001-23-33-000-2015-00318-01. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

68 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto de 28 de octubre de 2022. Radicado núm. 11001-03-28- 000-2022-00106-00. M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio.

En cuanto al primer aspecto, consideró que el requisito en cuestión impedía el ejercicio de acciones públicas, como la de nulidad electoral, en defensa de la Carta y de la ley, dado que esta restringió la facultad de presentar reclamaciones a sujetos determinados, lo que impide que cualquier persona pudiera agotar dicho requisito.

De lo anterior, hay lugar a colegir que el requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad electoral, resulta ser una carga desproporcionada para quien pretenda el control judicial de los actos de elección, toda vez que su acatamiento presenta dificultades que a la postre traen consigo el desconocimiento de derechos como el ejercicio de acciones públicas y el acceso a la justicia.

Ahora bien, ante la declaratoria de inexequibilidad del numeral 6° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, se tiene que el único cimiento legal del requisito de procedibilidad es el previsto en el artículo 237 de la Carta, sin embargo, y dado que la Corte Constitucional exigió una configuración normativa concreta de las condiciones para su cumplimiento, tampoco resulta admisible su exigencia por aplicación directa del canon Superior.

1. Ya en vigencia de la citada sentencia, esta Sala Electoral concluyó que « […] el saneamiento previo de que trata el artículo 237 no es exigible a los demandantes que acuden ante la administración de justicia para solicitar la nulidad de los actos de elección, con base en la ocurrencia de presuntas irregularidades en los procesos de votación y escrutinio en el marco de elecciones populares.»69.

1. (…).

1. Tal como se dijo anteriormente, el requisito de procedibilidad del numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 salió del ordenamiento y, por tanto, el ejercicio del medio de control de nulidad electoral por las causales 3 y 4 del artículo 275 ibidem ya no está supeditado a que las irregularidades se hayan puesto en conocimiento de la autoridad electoral correspondiente. En consecuencia, no es procedente la tesis de la demandada, según la cual, el actor no agotó el mencionado requisito, puesto que la norma que lo preveía ya no está vigente.

1. Asimismo, dado que, ni en la demanda ni en las contestaciones se puso de presente la existencia de las resoluciones que hubieran resuelto reclamaciones presentadas por parte el accionante, las mismas que la demandada afirma que no existieron, el accionante no podía cumplir la carga de acusar su legalidad y bastaba, en este preciso caso, cuestionar el formulario E-26 CAM de 21 de marzo de 2022, que fue el que declaró la elección acusada71, objeto de censura.

69 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de 19 de marzo de 2020. Radicado núm. 68001-23-33- 000-2020-00025-01. MP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Postura reiterada en sentencia de 4 de marzo de 2021. Radicado núm. 27001-23-33-000-2019-00047-01. M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, que se mantiene vigente.

70 El Despacho ponente, en auto de 11 de agosto de 2022, en el que se resolvieron excepciones previas, dispuso no resolver la excepción de no agotamiento del requisito de procedibilidad en la misma decisión, por no encontrarse catalogada como previa en el artículo 100 del Código General del Proceso.

1. En ese sentido, resulta contradictorio señalar que el demandante no reclamó e igualmente, solicitar que se demanden los actos que resolvieron las reclamaciones, que la demanda tampoco identifica.

1. Además, debe aclararse que la parte accionada hace referencia indistintamente a la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y a la obligación del artículo 139 CPACA, sobre demandar las decisiones que resolvieron las reclamaciones en el marco de los escrutinios. Sin embargo, este último aspecto no tiene que ver con la extinta exigencia de procedibilidad, prevista en el artículo 161 numeral 6 del mismo estatuto procesal.

1. Por último, el demandante, a título de requisito de procedibilidad, no estaba obligado a advertir, en sede administrativa, las irregularidades alegadas porque, como ya se dijo, no hay norma que establezca dicho requerimiento. En consecuencia, no prospera la excepción propuesta.

7.1.            (…)

1. (…).

1. (…).

1. Es posición reiterada de la Sección, que la proposición de nuevos cargos o estudio de mesas, distintas de las relacionadas en la demanda, por fuera del término                 de caducidad, no pueden ser examinadas. Es así como, en sentencia de 24 de febrero de 202272 se expusieron apartes de algunos de los pronunciamientos frente al tema, destacando los siguientes:

71 Así se precisó en auto 11 de agosto de 2022, que resolvió las excepciones previas.

72 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de 24 de febrero de 2022. Radicado núm. 41001-23-33- 000-2019-00536-04. MP: Pedro Pablo Vanegas Gil.

8. INCIDENCIA

227. Respecto del análisis de incidencia de las irregularidades identificadas y su relación con el principio de eficacia del voto, esta Sección⁹⁹ ha dicho lo siguiente:

Esa teoría se hizo indispensable porque en el contexto democrático colombiano el acto administrativo por medio del cual se declara una elección por votación popular es el producto de la aplicación de un sistema de representación proporcional para proveer los cargos en las corporaciones públicas, o de un sistema de representación mayoritaria para escoger a quienes se desempeñarán en los cargos unipersonales. Y, porque en ambos casos no basta con acreditar la existencia de cualquier cantidad de falsedades sino de una de magnitud tal que tenga la capacidad que se requiere para modificar el resultado consignado en el acto cuestionado. Al efecto se discurrió:

“Esta Sala ha reiterado la necesidad de que en relación con esta clase de irregularidades se realice el análisis de su incidencia en el resultado electoral, para de allí establecer si prospera o no la pretensión de nulidad por esa causal, en aplicación del principio de la eficacia del voto, consagrado en el numeral 3 del artículo 1° del Código Electoral; de donde se desprende que ante la existencia de elementos falsos en los registros electorales que conduzcan a la declaración de nulidad de una elección es indispensable que estos hayan sido determinantes en el resultado electoral, vale decir, que puedan producir verdaderas mutaciones o alterantes de dicho resultado. (…)

Por lo mismo, en situaciones como esta, en la que las falsedades probadas son de incidencia particular, pues están focalizadas en la votación de candidatos debidamente individualizados, la decisión de anular o no el acto censurado pasa por ajustar la votación válida en los precisos términos en que se probó la falsedad, esto es agregando los votos que hayan sido indebidamente suprimidos, y restando los votos que sin ningún motivo legal hayan sido adicionados. (Negrilla fuera del texto original).

• Por su parte, el artículo 287 de la Ley 1437 de 2011, frente a los presupuestos de la anulación de actos de elección por voto popular, establece que «Para garantizar el respeto de la voluntad legítima mayoritaria de los electores habrá lugar a declarar la nulidad de la elección por voto popular, cuando el juez establezca que las irregularidades en la votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos.»

• Así las cosas, de acuerdo con dicho mandato, la nulidad de la elección está condicionada a que las irregularidades de los documentos electorales, debidamente acreditadas, tengan la magnitud suficiente para alterar el resultado electoral.

99 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de octubre de 2015. Radicado núm. 110010328000201400062-00. M.P: Alberto Yepes Barreiro y sentencia de 6 de junio de 2019. Radicado núm. 11001-03-28-000-2018-00060. M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio2