Por Amylkar D. Acosta Medina [1]
La Constitución Política de 1991 consagra el ordenamiento territorial como un eje esencial de la organización del Estado, fundamentado en la descentralización, la autonomía territorial y la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
En efecto, tanto el artículo 1º como el 287 de la Carta consagran la autonomía de las entidades territoriales, poniéndole coto al aberrante centralismo de la Constitución Política de 1886.
Se le dio tanta importancia al territorio y a su abigarrada diversidad, que la Asamblea Nacional Constituyente le consagró el Título XI. Pero, la verdad sea dicha, el Congreso de la República no ha sido capaz de desarrollarlo, al punto que Colombia carece de un ordenamiento de su territorio y lo que es peor el Estado está ausente en vastos territorios de la geografía nacional.
En ausencia del ordenamiento del territorio proliferan los conflictos de uso y de ocupación del mismo, amén de la colisión de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, debido a los vacíos normativos.
Les ha correspondido a las altas cortes pronunciarse para tratar de dirimirlos, pero su jurisprudencia no es suficiente para su trámite y solución. El Congreso de la República malogró y desperdició la oportunidad para avanzar en el propósito de llenar dichos vacíos cuando expidió en volandas la Ley 1454 de 2011 “mediante la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial” (LOOT), pues la misma resultó inicua, inocua y vacua.
Ello ha dado pábulo para que durante el cuatrienio del Presidente Gustavo Petro echara por la calle del medio, dando pasos en falso, de tal modo que con sus decisiones lejos de avanzar en el buen propósito de ordenar el territorio ha dado lugar a un des-ordenamiento del mismo, exacerbando los conflictos y la conflictividad y de contera frenando el desarrollo económico y social del país, al excluir y vetar a la topa tolondra y de manera arbitraria ciertas y determinadas actividades, ignorando la vocación de los territorios, su tradición, a quienes lo habitan y a las propias autoridades territoriales, vulnerando el núcleo esencial del principio de autonomía territorial consagrado en la Constitución Política.
Empecemos por la atrabiliaria expedición por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) del Decreto 044 de 2024 “por el cual se establecen criterios para declarar y delimitar reservas de recursos naturales de carácter temporal en el marco del ordenamiento minero-ambiental”. Estas reservas “temporales”, hasta por cinco años, impiden la otorgación de nuevos títulos mineros y licencias ambientales para la exploración o explotación de minerales dentro de ellas.
Según la ex ministra de Ambiente Susana Muhammad, el objetivo del Decreto de marras es “evitar que se otorguen nuevos títulos y licencias en aquellos ecosistemas sensibles donde nunca ha debido haber minería”. Pero, cabe preguntarse quien define en dónde “nunca ha debido haber minería”. Ello, además de contrariar lo dispuesto en el artículo 34 del Código de Minas, que es Ley de la República, de rango superior a dicho Decreto, al darle un gran poder de discrecionalidad para determinar las “reservas temporales” al MADS se lleva de calle el principio de la autonomía territorial, así́ como la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la del Consejo de Estado que obliga a la concertación entre la Nación y las entidades territoriales para el efecto[2].
Es el caso también de la creación a su antojo por parte del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de agricultura de las Áreas de protección de la producción alimentaria (APPA) y las Zonas de protección de la producción alimentaria (ZPPA), amparado en el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 (PND). Es claro que al arrogarse la competencia por parte del Gobierno Nacional al determinar inconsultamente la delimitación y el uso del territorio está usurpando las competencias propias de los municipios y transgrede los planes de ordenamiento territorial (POT) expedidos por los concejos municipales en ejercicio de las que le confiere la Constitución y la Ley.
Por ello, concuerdo con el Procurador Gregorio Eljah en que el artículo 32 del PND representa un “vaciamiento de las competencias de los concejos municipales”[3] y “afecta la autonomía de las entidades territoriales en sus diferentes niveles”[4], llevándoselas de calle! al solicitarle a la Corte Constitucional su declaratoria de inexequibilidad. En el mismo sentido se pronunció la Contraloría General[5], advirtiendo que la falta de coordinación interinstitucional puede ocasionar discordancias en la declaratoria de las APPA y las ZPPA por el uso de información desactualizada y no emitida por las instituciones que la aportarían de acuerdo con su misión, falencias que pueden observarse en los documentos de metodología y resultados de su identificación.
So pretexto de “proteger el derecho humano a la alimentación que se encuentran dentro de la frontera agrícola”, este esperpento jurídico ha dado lugar a la proliferación de tales APPA y ZPPA, hasta ahora en 31 municipios, entre ellos 6 en Antioquia, 8 en el Tolima y en 9 de 15 municipios de La Guajira, abarcando una extensión total de 197.718 hectáreas, de las cuales 79.800 hectáreas corresponden al Sur del Departamento de La Guajira!
No se trata de un debate menor ni de una simple controversia administrativa. Está en juego la arquitectura misma del Estado descentralizado que el constituyente de 1991 diseñó, en el cual departamentos, distritos y municipios no son meros ejecutores de decisiones centrales, sino verdaderos sujetos de autonomía política, fiscal y administrativa. El ordenamiento del territorio —en aspectos tan sensibles como el uso del suelo, la vocación productiva y la planificación del desarrollo— constituye uno de los pilares de esa autonomía.
Bajo la retórica de la coordinación y la necesidad de una visión nacional, el Ejecutivo ha venido imponiendo criterios, restricciones y condicionamientos que, en la práctica, desdibujan las competencias locales. Este fenómeno no solo erosiona la descentralización, sino que configura una recentralización de facto, en la que el nivel central sustituye progresivamente la capacidad decisoria de las autoridades territoriales.
Más grave aún, esta tendencia desconoce principios estructurales como la concurrencia y la subsidiariedad, que obligan a que las decisiones se adopten en el nivel más cercano al ciudadano, salvo que razones superiores justifiquen lo contrario. Aquí no parece haber tal justificación, sino más bien una vocación de control que desconfía de las capacidades territoriales y pretende homogeneizar realidades profundamente diversas. Se pretenden imponer decisiones que afectan los territorios sin contar con estos desde los escritorios en Bogotá por parte de burócratas apoltronados en ellos.
Persistir en este camino equivocado e irregular no solo abre la puerta a conflictos de competencia y litigiosidad constitucional, sino que debilita la gobernanza territorial y afecta la legitimidad de las decisiones públicas. La autonomía territorial no es una concesión graciosa del centro: es un mandato constitucional y una garantía democrática. Por ello, se impone un replanteamiento de esta práctica. El respeto por la autonomía territorial no es incompatible con la existencia de políticas nacionales; por el contrario, exige que estas se construyan de manera concertada, reconociendo la diversidad regional y evitando la tentación de imponer desde el centro lo que debe surgir desde los territorios.
Cota, julio 11 de 2026
www.amylkaracosta.net
[1] Miembro de Número de la ACCE
[2] Corte Constitucional. Sentencia C – 123 de 2014
[3] El Tiempo. Agosto, 14 de 2025
[4] Ídem
[5] CGR. Control de advertencia. Marzo, 19 de 2026
