DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA A LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA. Este 4 de julio celebramos los primeros 30 años de la proclamación de la Constitución de 1991, aunque en rigor sólo en la madrugada del 7 del mismo mes y año entró en vigencia con la publicación de su texto en la Gaceta Constitucional número 114, el cual fue objeto posteriormente de fe de erratas que obligaron a su publicación nuevamente en la Gaceta Constitucional número 116.
Lo otro sólo había sido una pantomima, con toda su parafernalia, que tuvo por escenario el Salón elíptico del Capitolio Nacional, en la que se firmó por parte de ellos un manojo de papeles en blanco, como lo ha delatado su Secretario general, el ex magistrado Jacobo Pérez Escobar (¡!)[1].
Como es bien sabido, lo que se convocó en su momento fue la conformación de una Asamblea constitucional para reformar la Constitución de 1886, pero que la misma derivó en Asamblea Constituyente cuando los delegados elegidos para integrarla se declararon por sí y ante sí como omnímodos y en consecuencia con el poder de expedir una nueva Constitución, lo cual fue convalidado por parte de la Corte Suprema de Justicia. Pues bien, así dimos con la Carta que nos rige desde entonces, la cual, junto con la de 1863 y la de 1886, han sido las únicas que han perdurado más de 20 años en el decurso de nuestra vida republicana.
Mientras la Constitución de 1886, en el transcurso de 105 años de vigencia tuvo 70 reformas, la actual, en sólo tres décadas ya registra 53 enmiendas. Manes del fetichismo normativo, que ha llevado a convertir la Constitución, como lo presagió el inmolado magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz, en una “Carta a la carta”.
Entre las novedades que nos trajo la Constitución de 1991 se destaca la elección “en circunscripción nacional” de los senadores de la República, que hasta entonces lo eran por circunscripción territorial, al igual que los representantes a la Cámara. Analizaremos los pros y los contras, las razones de conveniencia e inconveniencia que se esgrimen por parte de quienes la defienden y de quienes la cuestionan.
Antes de adentrarme en dicho ejercicio quiero dejar sentado el hecho cierto que fui uno de los beneficiarios, por partida doble, de la tarea cumplida por la Constituyente, dado que, gracias a la revocatoria del mandato de quienes habían sido elegidos como senadores y representantes para el período 1990 – 1994, se convocaron nuevas elecciones en las que participé y salí electo. Y, de contera, sólo la circunscripción nacional para la elección de los senadores me animó a aspirar a ser uno de ellos, lo que enantes no se me había pasado por la cabeza y ya entenderán por qué.
Empecemos por decir que desde la Constitución de Cundinamarca (1812) hemos tenido en Colombia un sistema montesquiano bicameral, en aquel entonces para un período de sólo 2 años; posteriormente, la Constitución de Cúcuta (1821) extiende dicho período a 8 años para el Senado de la República y 4 años para la Cámara de Representantes. Pero es sólo en 1968, cuando mediante el Acto legislativo 01, se unifica de una vez por todas el período de 4 años para ambas corporaciones.
El Congreso de la República es una de las instituciones más caras para la democracia, que, al decir del estadista Sir Winston Churchill “es el peor sistema de gobierno, a excepción de todos los demás que se han inventado”. No así para la ciudadanía y sobre todo para la juventud en Latinoamérica en general y en Colombia en particular, que lo tiene en muy baja estima. Así lo muestran y demuestran los sondeos de opinión, en los que de manera recurrente se muestra una gran aversión por la institución del Congreso y hasta por la propia institucionalidad, las cuales son ampliamente denostadas y vituperadas. Todo por cuenta de los desvaríos y por el comportamiento de no pocos congresistas quienes en desdoro de la misma con su conducta indecorosa la mancillan deshonrándolo.
Un paso muy importante que se dio con la Constitución de 1991 fue el de la profundización de la democracia representativa e incluyente, yendo más lejos al establecer desde el preámbulo mismo su carácter participativo, el cual consagra de manera explícita en su artículo 270. Es en este contexto en el que se entiende y hace sentido la apertura democrática que significó la circunscripción nacional para elegir senadores, abriéndole espacio a la renovación de la dirigencia política y a la representación en el Congreso de las fuerzas políticas minoritarias.
SE ROMPIERON LOS FEUDOS ELECTORALES
Con la circunscripción nacional se rompieron, así fuera parcialmente, los denominados con justa razón feudos podridos que se gestaron y consolidaron al amparo del régimen bipartidista que se entronizó en el país con el Frente Nacional, creado en 1958. Ello le cerraba el paso al disenso, a los nuevos liderazgos, pues los ciudadanos en las regiones se tenían que resignar a votar siempre por los mismos con las mismas, puesto que la red clientelar tejida por los gamonales de la región se lo impedía. Quien quisiera aspirar al Congreso de la República, ya fuera al Senado o a la Cámara, tenía que jurarles bandera a ellos y someterse a sus reglas y a sus ominosas condiciones.
Con este cambio propiciado por la Constituyente, el ciudadano puede votar por el candidato de su predilección, escogiendo entre una amplia gama de aspirantes, simplemente marcándolo en un tarjetón, en lugar de acudir a las urnas como borregos a depositar una papeleta contentiva de su voto, sirviendo como gancho ciego de los proditorios designios de los caciques políticos de turno. Por otra parte, al abrirse el abanico de posibilidades, quien quiera aspirar al Senado de la República ahora lo puede hacer sin cortapisas y sin contar con la aquiescencia de quienes dominaban a su antojo la “plaza”, inscribiéndose en la lista de uno de los tantos partidos o movimientos reconocidos mediante personería jurídica, que mejor le parezca y con el que más se identifique ideológicamente.
Además de romper los feudos podridos, con esta nueva modalidad de elección de los senadores, se posibilitó la proyección a nivel nacional de los liderazgos regionales, dado que para hacerse elegir los aspirantes al Senado de la República deben recorrerse el país, conocer la problemática de las distintas regiones y ocuparse de ella y de esta manera hacerse al reconocimiento del electorado a nivel nacional, no sólo durante la campaña proselitista para hacerse elegir sino en ejercicio de su gestión como parlamentario.
LAS TRAMPAS A LA CIRCUNSCRIPCIÓN NACIONAL
Claro está que este es el deber ser, que no siempre se cumple, puesto que en la práctica, según lo acota Javier Andrés Flórez Henao en su trabajo de grado, “es posible afirmar que el objetivo de la circunscripción nacional que buscaba la promoción de liderazgos nacionales que forjaran proyectos de esa naturaleza, no se cumple cabalmente, hasta el momento, debido a normas permisivas en el régimen electoral y a tradiciones políticas-electorales decenarias practicadas por políticos tradicionales que, aprovechándose de dichas normas, siguen vigentes bajo una lógica de candidato racional”[2].
En efecto, ya desde 1991, que fue la primera elección de senadores por circunscripción nacional se le empezó a hacer trampa, el porcentaje de concentración de la votación en una misma circunscripción territorial fue del 63.29%, en 1994 del 70.5%, en 1998 del 67.60% y en 2002 del 64%. Un alto porcentaje de quienes son elegidos senadores han contado casi exclusivamente con la cauda electoral de su propio Departamento, lo cual es una distorsión del espíritu de la norma.
Una de las criticas más recurrentes a la circunscripción nacional para elegir senadores son los altos costos que ello demanda, lo cual deriva en prácticas non sanctas a las que se recurre para el financiamiento de las campañas para hacerse elegir Senador. Pero, en mi concepto, ello es tanto como coger el rábano por las hojas, es una manera de soslayar el verdadero busilis, que no es otro que la necesidad de la financiación total de las campañas electorales por parte del Estado. Mientras ello no se establezca, asaz difícil resultará controlar el origen ilícito de los recursos y la destinación de los mismos, así como el reporte amañado de los mismos al Consejo Nacional Electoral, así como la elusión de los topes legales de gastos establecidos por parte del mismo.
LA CRISIS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA DEGRADACIÓN DE LA POLÍTICA
A esta distorsión también contribuye la crisis de los partidos políticos y la proliferación de los mismos. Es una realidad que la política y el ejercicio de la misma se han venido degradando y los partidos políticos no han escapado a sus efectos deletéreos. Un sinnúmero de ellos no pasan de ser partidos de garaje, como apropiadamente se les denomina y muchos otros se han convertido en simples dispensadores de avales, los cuales se otorgan a través de las franquicias que detentan y acaparan quienes ostentan la credencial de congresistas de la respectiva colectividad.
La mayoría de los partidos políticos se caracterizan por su fragmentación, adocenamiento doctrinario y por la desideologización, lo cual explica la práctica generalizada de la trashumancia de un partido a otro, más conocida como transfuguismo, so pretexto de que la política es “dinámica”, expresión esta acuñada en su momento por el ex ministro Sabas Petelt[3]. Este vitando y reprochable proceder, lejos de ser objeto de sanción por parte de los partidos y de censura por parte de los electores mediante el voto castigo, se le ha dado estatus legal y se pretende seguir dándosele por parte del Congreso de la República.
Otro factor que coadyuvó a desfigurar y que ejerció un efecto perverso en la dinámica de la política, influyendo también en un desperfilamiento de los partidos políticos y de quienes se eligen en su representación, además de la proliferación de los partidos, fue la profusión de listas, ya que ellos podían inscribir tantas listas como candidatos. Fue así como en la primera elección luego de la entrada en vigencia la nueva Constitución, en 1991 y la Ley 130 de 1994 (Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos), se presentaron 144 listas por parte de 17 partidos y movimientos, de las cuales 75 de ellas obtuvieron por lo menos una curul. Ello dio lugar a lo que catalogó el ex presidente López Michelsen como la “operación avispa” por parte de los partidos, como estrategia o mejor estratagema para tratar de elegir el mayor número de congresistas.
Empero, posteriormente, la reforma política que se aprobó mediante el Acto legislativo 01 de 2003 quiso poner orden, limitando el número de listas a sólo una por partido o movimiento, dejó la escotilla abierta al permitir que los partidos, opcionalmente, puedan conformar sus listas ya sea cerradas o con voto preferente (abiertas). Ello prohijó las microempresas electorales en cabeza de los varones electorales, al tiempo que los elegidos asumen su curul como propia y no de los partidos que los avalan, lo cual se traduce en un verdadero desbarajuste.
LOS AJUSTES NECESARIOS
Afortunadamente con el establecimiento de requisitos más exigentes para la obtención de la personería jurídica, tal es el umbral, que en un primer momento, mediante el Acto legislativo 01 de 2003, se fijó en el 2% del total de votos “emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado” y posteriormente se elevó al 3%, a través del Acto legislativo 01 de 2009, se redujo ostensiblemente el número de partidos políticos reconocidos, que pasaron de 70 a sólo 16.
Se alega, además, por parte de quienes cuestionan la circunscripción nacional, que, en la práctica, no pocos aspirantes consiguen su elección al Senado apelando casi exclusivamente a la cauda electoral de su región de origen, como también a ciertas prácticas a las que se recurre para ir a “pescar” votos, sin compromiso alguno, convirtiendo al electorado en un verdadero mercado persa y propiciando la compra – venta de votos. Ello ha conducido, además, a que diez de los 32 departamentos se hayan quedado sin representación en el Senado y de ellos 9 nunca han vuelto a tenerla desde que esta se estableció.
No han faltado quienes aduciendo sus falencias y sus vicios van más allá de las críticas y plantean la necesidad de abolir, reversar la circunscripción nacional para elegir senadores y volver a la circunscripción territorial, al considerarla inconveniente, sin parar mientes que ello sería un retroceso y en lugar de abrir espacios democráticos los estarían cerrando. Ello es tanto más cierto, habida cuenta que la democracia no sólo comporta el gobierno de las mayorías sino también la protección de los derechos de las minorías, que se estarían conculcando, al tiempo que se abriría paso un asfixiante mayoritarismo.
Es más, a mi juicio, de llegar a restablecerse la circunscripción territorial para elegir todos los senadores, se le terminaría dando la razón a quienes propenden por un Congreso de la República unicameral, pues no tendría sentido dos cámaras con el mismo origen y cumpliendo las mismas funciones.
Coincido con John Sudarsky en que “la propuesta de eliminar la circunscripción nacional al Senado muestra la banalidad del análisis de los problemas políticos del país”[4] y añadiría yo que esta es una forma de salirse por la tangente para eludir el debate en torno a los mismos. Desde luego, esta figura es susceptible de mejora y con tal fin se le deben introducir ajustes a la circunscripción nacional para rescatar su espíritu primigenio, pero no con emplastos paliativos. Uno de ellos y el más urgente es el que se propone a través de un proyecto de acto legislativo que cursa en este momento en el Congreso de la República, el cual propone que 32 de los senadores se vuelvan a elegir por circunscripción territorial, con el objeto de garantizarle a todos los departamentos su representación en el Senado y el resto de senadores se seguiría eligiendo por circunscripción nacional.
Pero, la verdad sea dicha, muchas de las aberraciones que enturbian el proceso de elección de los senadores se replican y se repiten en la elección de los representantes a la Cámara, particularmente en lo que hace relación al financiamiento de las campañas, los cuales no se van a erradicar hasta tanto no se adopte su financiación completamente estatal. No se debe permitir que se siga eludiendo el debate, soslayando las soluciones de fondo y los correctivos necesarios para rescatar el espíritu de la Constituyente y proscribir las taras que han venido degradando a la política y al ejercicio de la misma.
Recordemos que el 2º punto del Acuerdo final con las FARC versa sobre la “participación política: apertura democrática para construir la paz” y en cumplimiento del mismo se integró una Misión Electoral Especial (MEE) para que estudiara una reforma profunda del régimen político y electoral, la cual fue presentada a la consideración del Congreso de la República[5], quien la desestimó y archivó sin darle trámite. Sólo una reforma política y electoral integral podrá poner coto a las aberrantes fallas que acusa el ejercicio de la política y el sistema electoral en Colombia. No se puede pretender curar una enfermedad utilizando sólo placebos. Este no es un asunto de poca monta, pues no hay que perder de vista que está en juego la gobernabilidad y la legitimidad de nuestras instituciones, que hoy por hoy están en un grave predicamento!
Por Amylkar Acosta Medina Miembro de Número de la ACCE
[1] Jacobo Pérez Escobar. Constitución de 1991. La farsa del Capitolio Nacional. Octubre de 2020
[2] Universidad del Rosario. Facultad de Ciencias políticas y de Gobierno. Javier Andrés Flórez Henao. 16 años de la Circunscripción nacional para Senado en Colombia. Dónde está el espacio de representación nacional?
[3] Amylkar D. Acosta M. La política como séptimo arte. Julio, 13 de 2005
[4] Tweet. Febrero, 25 de 2014
[5] CEE. Documento final de la Misión electoral especial. Abril, 17 de 2017