Por Amylkar D. Acosta Medina [1]
“Es completamente cierto y así lo prueba la historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo imposible una y otra vez” Max Weber
DEL SITUADO FISCAL AL SGP
Como se recordará la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 expidió una nueva Constitución Política y en ella, además de reconocer la existencia de las regiones dispuso que estas son autónomas “para la gestión de sus intereses” (artículo 287), lo cual constituyó un gran avance con relación al principio de la descentralización consagrado en la vetusta Constitución de 1886, que desde entonces dejó de regir. Tanto la descentralización como la autonomía tocan con los recursos y competencias de las entidades territoriales.
En efecto, se retomó por parte de los constituyentes uno de los avances más importantes de la descentralización que data del año 1968, cuando el Presidente Carlos Lleras Restrepo, mediante una reforma constitucional, creó el Situado fiscal, consistente en una Bolsa de recursos proveniente de los ingresos corrientes de la Nación (ICN), para ser transferidos a las entidades territoriales, con destinación específica para el financiamiento de la educación y la salud en sus jurisdicciones.
Fue así como se estableció en los artículos 356 y 357 de la nueva Carta la norma que contempla en su lugar el Sistema General de Participaciones (SGP), cuyos recursos tienen como destinación específica, además de la educación y la salud, el agua potable y el saneamiento básico. El monto de tales recursos y la senda de su crecimiento anual estaba atado al comportamiento de los ICN, hasta alcanzar una participación del 46.5% de los mismos.
Desafortunadamente dos actos legislativos, el 01 de 2001 y el 04 de 2007 dieron lugar a un drástico recorte de las transferencias por vía del SGP al menguar sensiblemente sus recursos, al desvincular el monto de los mismos y el ritmo de su crecimiento de los ICN.
Según un estudio del Banco de la República se calcula que entre los años 2002 y el 2023, a consecuencia de estas dos reformas al artículo 357 de la Constitución Política, los departamentos, municipios y distritos del país dejaron de recibir la suma de $387.953.907 millones de pesos constantes de 2018. Y no hay que perder de vista que cada peso que se le sustrae a los recursos del SGP es un peso que se le quita a la atención de la educación, la salud, del saneamiento básico y del suministro de agua potable!
LAS REGIONES TRIBUTARIAS DE LA NACIÓN
A este descaecimiento de los recursos del SGP se le ha venido a sumar la concentración del recaudo de impuestos en cabeza de la Nación y no es para menos, toda vez que entre los años 2000 y 2022 el Congreso de la República, a iniciativa del ejecutivo, ha aprobado 14 reformas tributarias, todas, absolutamente todas, para arbitrarle recursos a la Nación, ninguna para fortalecer los fiscos territoriales.
Ello explica que de cada cien pesos que se recaudan $89 van a las arcas del Gobierno Nacional, $7 a las de los municipios y distritos y sólo $4 para los 32 departamentos del país. Sólo así se comprende que, a pesar del recorte de los recursos del SGP, estos representan el 47% de los ingresos de los departamentos y los recursos propios a duras penas representan el 35%.
Y no ello es entendible, habida cuenta de que estos últimos tienen como fuente impuestos anacrónicos y decadentes, de escaso dinamismo, como son los que graban las cervezas, los licores y los juegos de suerte y azar, remembranzas del Estado cantinero heredado de la Colonia. El país está en mora de tramitar una reforma tributaria que fortalezca los fiscos territoriales.
Bien dijo el ex ministro y ex constituyente Carlos Rodado Noriega que “en nuestro país no se ha optado por una descentralización fiscal genuina, es decir, aquella que les permitiría a los gobiernos subnacionales recaudar sus propios impuestos para financiar sus gastos, sino que el énfasis se ha colocado en una descentralización espuria, en la que el gobierno central recauda los impuestos más importantes y dinámicos y luego transfiere una porción de ellos a los entes territoriales que tienen la obligación de ejecutar un libreto prediseñado. Al supeditar la autonomía local a los recursos del nivel central se mantiene prácticamente inmodificado el modelo centralista que ha prevalecido desde la colonia”.
De hecho en el año 2020, una Comisión de expertos integrada por el anterior Gobierno por mandato del Congreso rindió su Informe e hizo entrega del mismo, con sus conclusiones y recomendaciones para el fortalecimientos de los finanzas territoriales, pero sigue engavetado. Creo que ha llegado la hora de desengavetarlo y darle curso. Ello es tanto más urgente, habida cuenta de que ni siquiera los recursos propios han escapado a la voracidad y glotonería del centralismo. Es el caso de los ingresos provenientes del ejercicio del monopolio de los juegos de suerte y azar, pues en virtud de lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo (2022 – 2026) dichos recursos pasaron a ser administrados por COLJUEGOS, que es una entidad del Gobierno central (¡!)[2].
LA CORRELACIÓN ENTRE LOS ICN Y EL SGP
No huelga advertir sobre la gran correlación que existe entre los ICN, que responden a los recaudos impositivos y la participación de los ingresos del SGP en los mismos. A este propósito, bien vale la pena citar a Jaime Bonet, Director del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República, quien sostiene que el SGP, “como porcentaje del PIB, pasó de representar el 4,8% en 2002 a 3,8% en 2012 y con respecto a los ICN la reducción fue de más de 10 puntos porcentuales al pasar de representar el 40% en 2002 a representar el 28% en 2012. La principal razón de este hecho ha sido el acelerado crecimiento de los ingresos tributarios de la nación los cuales, a pesar de la crisis financiera mundial de 2008, aumentaron en términos reales al 7% anual entre 2002 y 2012. Estos hechos se atribuyen al buen desempeño económico del país, a un mayor esfuerzo en términos del recaudo y a la reforma tributaria de 2003”[3]. Desempeño desigual entre unas regiones y otras, determinado por la concentración del desarrollo económico del país.
UNA LUZ DE ESPERANZA
Afortunadamente en lo que concierne al SGP se ha venido avanzando. Primero fue la Misión de descentralización, creada e integrada en el 2019, que coordinó el experto Darío Indalecio Restrepo, la que planteó la propuesta de fortalecerlo en beneficio de la capacidad de gestión de las entidades territoriales. De otra parte se ha venido tramitando en el Congreso de la República el proyecto de Acto legislativo No. 018 de Senado y 437 de Cámara de 2024 “por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357”. A través del mismo se busca y se pretende retomar y recuperar la senda de crecimiento de sus recursos establecida por la Constituyente de 1991, hasta alcanzar el 46.5% como proporción de los ICN a partir del año 2034. Esta es una luz de esperanza para las regiones.
UNA DIGRESIÓN
Soy del criterio de que, concomitantemente, con el trámite de esta iniciativa o en el contexto y texto de la misma se contemple un análisis que permita, en primer lugar, establecer cuáles han sido las funciones y competencias que les han sido delegadas por parte de la Nación a las entidades territoriales, pero sin recursos, es lo que yo he denominado la descentralización disfuncional. Ello, desde luego, contraría y contraviene la norma constitucional contemplada en el artículo 306, que a la letra dice: “no se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas”.
A renglón seguido establecer con cuáles de ellas se quedan las entidades territoriales y cuáles ameritan que las reasuma la Nación. Hecho este ejercicio, cuantificar el costo que representa para ellas su carga fiscal y demandar del Gobierno central los recursos necesarios y suficientes para su financiación. Esta sería la única manera de nivelar la cancha previamente a la entrada en vigor la reforma del SGP, porque de otro modo los mayores recursos que se reciban merced a la misma apenas sí alcanzarán para tapar el hueco que les ha dejado a las entidades territoriales las mayores responsabilidades que les endilgaron, saliendo lo comido por lo servido.
UN PRIMER PASO
Este proyecto ha sido liderado en el Senado por el Senador del Movimiento En Marcha Guido Echeverri y en la Cámara de Representantes por el Representante Carlos Ardila del partido Liberal, aupado y apoyado por la Federación Nacional de Departamentos, al tiempo que recibió el espaldarazo de parte del Presidente Gustavo Petro en la Cumbre de gobernadores que tuvo lugar en Cartagena el pasado 9 de febrero. Fue tajante al afirmar “acojo su propuesta de reformar el SGP”. Y cómo no destacar el papel proactivo y protagónico del Presidente del Senado de la República Iván Name, quien no ha ahorrado esfuerzos para sacar avante esta iniciativa tan cara a sus convicciones autonomistas.
La buena noticia al cierre de la segunda legislatura del Congreso de la República es la aprobación de este proyecto en la primera de dos vueltas, continuando su trámite en la próxima legislatura que se instalará el 20 de julio. Abrigamos la esperanza de que tengamos un final feliz, con lo cual se estaría resarciendo el inmenso daño infligido a las regiones al recortarle los recursos del SGP, al tiempo que se retomaría el hilo conductor y el espíritu de los constituyentes de 1991 tendientes a profundizar la descentralización y avanzar hacia la autonomía, para que las regiones dejen de ser alfil sin albedrío del agobiante centralismo. Enhorabuena!
Este es un buen comienzo y anima a quienes estamos convencidos de la necesidad de resistirnos a aceptar resignadamente la recentralización, así como de la necesidad de insistir y persistir y nunca desistir en nuestra lucha hasta alcanzar la tierra prometida: la autonomía regional. Al fin y al cabo, como reza el proverbio chino, el viaje más largo comienza con un primer paso!
Bogotá, junio 27 de 2024
www.amylkaracosta.net
[1] Miembro de Número de la ACCE
[2] Amylkar D. Acosta M. La inaplazable reforma del SGP. Febrero, 10 de 2024
[3] Banco de la República. Documentos de trabajo sobre economía regional. Contexto y evolución del SGP en Colombia. Julio de 2014