Por Amylkar D. Acosta Medina [1]
LOS SERVICIOS PÚBLICOS COMO FINALIDAD SOCIAL DEL ESTADO
Empiezo por dejar sentada como una premisa a tener en cuenta como contexto tanto para el análisis del proyecto de la referencia como para mis acotaciones.
La primera de ellas, es que hay que partir de lo establecido en el artículo 365 de la Constitución Política:
“los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”.
Esta es la piedra miliar tanto de la Ley 142 de 1994 de servicios públicos y la Ley eléctrica (143 de 1994), base de la institucionalidad del Sector eléctrico que han y de la prestación del servicio de energía en los últimos 31 años de vigencia, garantizando que durante este largo lapso Colombia, a diferencia de los demás países de Latinoamérica, ha pasado indemne frente a los estragos de 4 episodios del fenómeno de El Niño que la han puesto a prueba.
Ello le ha valido ser ponderada por su destacado desempeño tanto por el Foro económico mundial (FEM) como por el Consejo Mundial de Energía (WEC, por sus siglas en inglés). De ello no se sigue que no sea susceptible de ajustes y de mejorías, siempre con la prudencia que aconseja construir sobre lo construido y no hacer tabla rasa de lo que ha funcionado bien.
Después de muchas idas y venidas, vueltas y revueltas del actual gobierno, tres años después de anunciada, por fin el actual Ministro de Minas y Energía Edwin Palma radicó en la Cámara de Representantes el proyecto de ley 432, “por medio del cual se establecen mecanismos para la regulación justa y la democratización del sector energético”, a través del cual se busca introducir reformas profundas a las leyes 142 y 143 de 1994, las cuales versan sobre la prestación de los servicios públicos, en particular el servicio de energía eléctrica.
LAS “COSAS POSITIVAS” DEL ACTUAL RÉGIMEN
Según el Ministro Palma, refiriéndose a estas leyes, afirmó que “si bien tienen algunas cosas positivas, otras merecen revisarse después de tanto tiempo”. Huelga decir que estas leyes que “tienen algunas cosas positivas”, es la que le ha valido la ponderación del Foro económico mundial y el Consejo Mundial de Energía, ubicando a Colombia en el top 10 a nivel global por el desempeño de su sistema energético. El mismo que ha hecho posible que Colombia haya podido superar con éxito 4 fenómenos del Niño sin apagarse, el único país el Latinoamérica que en los últimos 30 años no ha registrado racionamiento en la prestación del servicio del fluido eléctrico.
ENDOSANDO LA DEUDA DE LA OPCIÓN TARIFARIA
Esta iniciativa se viene a sumar a otras 11 de origen legislativo, con objetivos y propósitos similares, todo ellos loables, como el que plantea el Ministro Palma, “de manera inmediata bajar las tarifas de energía”. Entre los aspectos a destacar de este proyecto está el atinente al saldo de la deuda acumulada de $2.5 billones por concepto de la Opción tarifaria, que data desde la pandemia del 2020. Afirmó el Ministro Palma que “los saldos de opción tarifarias no son una deuda de este Gobierno, pero alguien debe asumir esa deuda para alimentar un poco el sistema y darle liquidez al sistema de distribución”. Y resolvieron que se alguien al que se la endosarían sean “los usuarios de estratos 5, 6, los no residenciales y los no regulados a nivel nacional, asumirán la deuda de la opción tarifaria de los usuarios de estratos 1, 2 y 3 a nivel nacional”.
Hay que aclarar que si bien esta no es una deuda del actual gobierno, fue el propio Presidente Gustavo Petro quien anunció en mayo del año en Barranquilla que la Nación la asumiría. Y no es justo que los estratos 5, 6, los no residenciales y los no regulados quienes la paguen, cuando ellos no sólo están pagando su propia deuda de la opción tarifaria, sino que están pagando en sus facturas una contribución adicional a su consumo con destinación específica para ayudar a cubrir el valor de los subsidios de los estratos 1, 2 y 3. De modo que cuando se invoca para ello el “principio de solidaridad y redistribución de ingresos”, este ya se está cumpliendo con creces.
LA CONDICIONALIDAD DE LOS SUBSIDIOS
Cuando se plantean los “criterios para la entrega de subsidios en la Ley 142 de 1994 para el servicio de energía eléctrica. Con el fin de incentivar la eficiencia en el consumo energético” y se plantea la posibilidad de “disminuirse condicionalmente el subsidio si los consumos exceden el umbral de consumo de energía mensual que defina el Ministerio de Minas y Energía”, esa norma ya existe en la Ley 1873 de 2017, la cual prevé en su artículo 114 que cuando el beneficiario del subsidio se pasa de la raya y “el mayor consumo excede en un 50% el consumo de subsistencia se pierde el derecho al subsidio” y tiene que pagar tarifa plena sobre todo su consumo. Esta es una norma disuasiva que contribuye a lo que se busca con la que ahora se propone.
SEPARANDO LA PAJA DEL GRANO
En cuanto a la “naturaleza y requisitos de las facturas”, se trata de separar la paja del grano, de tal suerte que en la factura del servicio de energía, en adelante sería “obligatorio totalizar por separado cada servicio” diferente a la energía que se cobre, sólo en tratándose de los servicios públicos de aseo y saneamiento básico, porque así lo dispone la Ley de servicios públicos (142 de 1994), que debería extenderse al impuesto al alumbrado público, que está atado al consumo de energía según lo dispuso tanto la Ley de servicios públicos como la Ley 1819 de 2016 (artículo 352).
Caso aparte el cobro de tasas, sobretasas y otros colgandejos que se incluyen en la factura sin soporte legal, sólo por acuerdos entre el operador de red y la entidad interesada, que ahora quedaría prohibidas. Empero, hay que dejar en claro que ninguno de esos conceptos hacen parte de la tarifa de energía, que tendrán que pagarse por el usuario con la factura de energía o por fuera de ella, razón por la cual no se puede hacer pasar la suspensión de su cobro a través de la factura de energía por una baja de la tarifa de esta. Ello es un sofisma.
LA LÓGICA DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO
Otro acápite de este proyecto de ley tiene que ver con Los “mecanismos de estabilización tarifaria y esquemas tarifarios diferenciales”. Se dice que se guarda “la concordancia con los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera y transparencia desarrollados en el artículo 44 de la Ley 143 de 1994”, pero sólo para desconocerlos y soslayarlos. En efecto, so pretexto de “proteger a los usuarios de la volatilidad del mercado mayorista”, de la cual, supuestamente se aprovechan los generadores mediante prácticas deleznables, alentados por la codicia, se ordena restringir al máximo la exposición el bolsa de la empresas comercializadoras, sustituyendo, como lo afirma el experto Iván Arroyave “la lógica de mercado por una administrativa”. Confundiendo de paso lo que son los costos de generación con los precios y las tarifas, en donde el cargo por generación (G), que es sólo uno de los seis cargos (CU = G + T + D + C + PR + R).
LOS RIESGOS DE LOS CAMBIOS PROPUESTOS A LA CREG
Y un aspecto primordial de este proyecto es el que hace relación con la Comisión de regulación de energía y gas (CREG), al tiempo que se amplía el número de sus integrantes de 9 a 10, se reduce el número de expertos en asuntos energéticos de 6 a 5 y se reducen sus requisitos y queda prácticamente reducida a ser apéndice del Ministerio de Minas y Energía, el cual se arroga muchas de sus facultades y competencias regulatorias, así como las de la UPME. Dos piezas maestras de la institucionalidad del sector energético que fueron concebidas y han funcionado con carácter técnico, alejadas de los vaivenes de la política. Este es un activo que no se puede feriar.
Al margen de ello compartimos la propuesta de crear un Comité consultivo ciudadano de participación (CCCP), que le permita a los usuarios regulados y a las organizaciones sociales contar con una instancia que le permita expresar sus opiniones y observaciones sobre las resoluciones que expida la CREG antes de que entren en vigor.
EL CICLO TARIFARIO Y LOS PELIGROS DE SU INTERRUPCIÓN
En cuanto a la regulación de las tarifas de los servicios públicos de energía y eléctrica y gas, como lo advierte Arroyave “el proyecto, además, otorga al gobierno facultades para crear mecanismos tarifarios diferenciales, esquemas de estabilización y compras centralizadas de energía, que reducirían la competencia y distorsionarían la señal de precios”. Este sería un retroceso a los tiempos en los cuales las tarifas eran administradas por el Estado, esquema este que derivó en el colapso del Sistema que nos condujo al apagón de los años 1992 – 1993. Otorga, además, al gobierno, según Arroyave, “facultades para crear mecanismos tarifarios diferenciales, esquemas de estabilización y compras centralizadas de energía, que reducirían la competencia y distorsionarían la señal de precios”. Esta sería una pésima señal que, en lugar de atraer a la inversión y a los inversionistas privados los desincentiva, poniendo en riesgo la expansión de la capacidad de generación y de transmisión que el Sistema está pidiendo a gritos.
Hay otros aspectos en este proyecto que le dan al Ministerio de Minas y Energía y gran poder discrecional para tomar determinaciones que conciernen a la CREG y generan un clima de incertidumbre para los agentes de la cadena. Tal es la norma que establece que “en todos los servicios y sus actividades complementarias se podrán cobrar cargos que estén orientados al cumplimiento de fines solidarios y redistributivos”. O la que prevé que las fórmulas y metodologías tarifarias “excepcionalmente podrán modificarse en cualquier tiempo, de manera total o parcial, de oficio, por solicitud de la Superintendencia de Servicios Públicos, o a petición de parte” .
Ello deja abierta la posibilidad de que en cualquier momento, sin vísperas, se le puedan introducir modificaciones que alteren dichos parámetros, lo cual atenta de manera flagrante contra la seguridad jurídica. Creo que, en aras de garantizar la estabilidad jurídica, base fundamental de la confianza inversionista, se debe mantener su periodicidad, que hoy es de cinco años, pero sin perjuicio de que este ciclo pueda ser menor o mayor. De lo contrario, en lugar de atraer a la inversión y a los inversionistas privados, que son los que en últimas asumen el riesgo de invertir en los proyectos desde que se desestatizó el sector eléctrico, los ahuyentaremos. Y asumo que este no es el propósito del Ministro.
CAMBIANDO LAS REGLAS DE JUEGO
Sorprende, además, lo planteado en este proyecto en el sentido que “las plantas de generación hidroeléctrica que sean seleccionadas por el Ministerio de Minas y Energía, con base en criterios técnicos y respetando los principios de legalidad, equidad y sostenibilidad financiera, deberán transferir hasta un dos por ciento (2%) adicional de sus ventas brutas de energía por generación propia, calculadas como un porcentaje con respecto a la base en la tarifa de ventas en bloque definida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG)”. Con ello se le estarían cambiando discrecionalmente las reglas de juego a las empresas que operan las centrales hidroeléctricas en desmedro de la seguridad jurídica, lo cual resultaría contraproducente.
CON LA CONFIABILIDAD NO SE JUEGA
Finalmente, pero no por ello menos importante está lo concerniente al cargo por confiabilidad, que el Ministro Palma cuestiona por considerar que “no pueden seguir los usuarios del país pagando más de seis billones de pesos al año que se carga en el componente de generación de la factura de energía eléctrica” y plantea “un marco jurídico para modificar el cargo por confiabilidad, en donde la regulación quedaría en manos tanto del ministerio como de la Comisión de Regulación de Energía y Gas-CREG”. Se aduce para ello que, supuestamente, con el esquema actual, “los usuarios pagan hasta diez veces el valor de la energía, de lo que cuesta generarla”, Lo cual no tiene asidero en la realidad. Desde luego, el cargo por confiabilidad es susceptible de ajustes, mejoras, pero en ello no se puede improvisar sin poner en riesgo la confiabilidad y firmeza del Sistema para el cual sirve de seguro. Con ellas no se juega!
Huelga decir que, la medida más eficaz para bajar los precios y las tarifas de energía, indudablemente, es robustecer y reconfigurar tanto la capacidad instalada de generación como la de transmisión, ya que debido al notorio retraso en la ejecución de los proyectos el Sistema de transmisión nacional (STN) y regional (STR) se encuentran en el máximo grado de stress, dado el déficit que acusa la oferta en firme de energía (OEF). Sólo con una mayor OEF, sobre todo con la entrada en operación de los 16 parques eólicos de La Guajira, podrá ceder la presión alcista de los precios y la espiral al alza de las tarifas de energía que paga el usuario final. Esas son las leyes del mercado, que no son susceptibles de derogar!
Riohacha, noviembre de 2025
www.amylkaracosta.net
[1] Miembro de Número de la ACCE