La “nueva ley minera”, lejos de atraer inversión y fortalecer la minería responsable, amenaza con añadir más barreras a una actividad indispensable para el desarrollo y la transición energética.

Por Amylkar D. Acosta Medina [1]

UNA REFORMA A CONTRACORRIENTE

La minería atraviesa una profunda transformación en el mundo. Paradójicamente, cuando los minerales se han convertido en insumos indispensables para la transición energética, la digitalización y las nuevas tecnologías, hay quienes pretenden remar en dirección contraria, a contracorriente, con la radicación por segunda vez del proyecto de la “Nueva ley minera”, que más bien puede catalogarse como ley anti-minera.

Se aduce que uno de sus ejes centrales es el “fortalecimiento de la soberanía del Estado sobre los recursos del subsuelo”, que está amparada en el artículo 332 de la Carta, como si ella estuviera en entredicho por la actividad minera y no por el copamiento y el control territorial en muchas regiones del país por parte de los grupos armados organizados (GAO).

Llama poderosamente la atención que en la exposición de motivos se menciona 27 veces la palabra “reconversión productiva” y 22 veces la “diversificación”. Ambas expresiones tienen como carga de profundidad el marchitamiento prematuro de la actividad extractiva con la monserga del “extractivismo”, como estigma de la misma.

Se propone también “consolidar el conocimiento geológico como un bien público”, cuando siempre lo ha sido.

Como es bien sabido la minería está declarada de utilidad pública e interés social en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas vigente), de lo cual se sigue que el Estado reconoce la minería como una actividad estratégica para el desarrollo económico y social del país, sin que ello signifique una prevalencia absoluta sobre otros derechos, bienes e intereses consagrados en la Constitución Política, como lo son la autonomía territorial, la protección del medioambiente, así como los derechos fundamentales y colectivos. De aprobarse este proyecto la minería dejaría de serlo con todas sus consecuencias.

UNA CARRERA DE OBSTÁCULOS

La actividad minera en Colombia enfrenta una verdadera carrera de obstáculos, que se tornarán mayores si se llega a aprobar este proyecto. A los riesgos propios de una industria intensiva en capital, sometida a la incertidumbre geológica y que requiere inversiones de largo plazo, se viene a sumar una creciente maraña de restricciones regulatorias, ambientales, tributarias, territoriales y administrativas que termina comprometiendo su competitividad. Se destacan entre ellas el Decreto 044 de 2024, expedido por el presidente Gustavo Petro “por el cual se establecen criterios para declarar y delimitar reservas de recursos naturales” hasta por cinco años prorrogables, excluyendo en ellas de manera discrecional la actividad minera por parte del Gobierno nacional, sin contar para ello con las entidades territoriales, lo cual transgrede el principio de la autonomía territorial consagrado en los artículos 1º y 287 de la Constitución Política.

Es el caso también de la creación a su antojo por parte del Gobierno Nacional, a través de resoluciones del Ministerio de Agricultura de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA), amparado en el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 (PND). En ellas, como es obvio se excluye toda actividad extractiva, llevándose de calle los derechos adquiridos con arreglo a la ley, que deben ser protegidos.

COORDINACIÓN, NO IMPOSICIÓN

Y de contera, la Agencia Nacional de Minería (ANM) podría definir por sí y ante sí, con amplia discrecionalidad, cuáles serían las zonas “aptas” para la actividad minera. Tanto esta facultad, como el Decreto presidencial y la resolución ministerial de marras, van en contravía de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual, después de muchas idas y venidas, muchas vueltas y revueltas, emitió una sentencia de unificación (SU-095 de 2018) determinando que las autoridades territoriales no pueden prohibir la explotación del subsuelo, pero tampoco pueden las autoridades nacionales, unilateralmente, autorizar proyectos mineros ignorando las competencias municipales sobre el ordenamiento territorial, los usos del suelo y la protección ambiental. Se impone, entonces, la necesaria concertación y el acuerdo entre unas y otras, dentro del espíritu de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en la Constitución Política (artículo 288).

Otra talanquera que se le impuso a la actividad minera fue el establecimiento de un remedo de “distritos mineros”, con fundamento en el artículo 231 de la Ley 2294 de 2023 (PND), delimitados, al igual que las APPA y las ZPPA, unilateralmente por parte del Gobierno central. Este esperpento jurídico en lugar de ordenar y estimular una minería responsable terminó convirtiéndose en una fuente más de incertidumbre e inseguridad jurídica, superponiéndose  a títulos y solicitudes en curso de los mismos. Por fortuna, la decisión del Gobierno De la Espriella es de suprimirlos y con tal fin ya ha sido publicada la Resolución para comentarios que se propone su derogatoria.

UN PROYECTO PARA AHUYENTAR LA INVERSIÓN

Mientras otros países revisan sus legislaciones para atraer capital, estimular la exploración, ofrecer seguridad jurídica y explotar sus recursos minerales, este proyecto presentado por el Gobierno parece orientado justamente hacia lo contrario: ahuyentar la inversión y provocar el marchitamiento prematuro de una actividad que Colombia necesita, so pretexto de defender el medioambiente.

Y digo so pretexto de defender el medioambiente y un supuesto “cambio de modelo”, porque plantear la discusión, con una gran carga ideológica, como una disyuntiva entre minería y medioambiente es un falso dilema. Colombia necesita proteger sus ecosistemas, desde luego, pero también necesita producir. La minería moderna debe ser ambientalmente responsable, socialmente sostenible y rigurosamente regulada. Una cosa es exigir que la actividad minera cumpla los más altos estándares y otra muy distinta hacerla prácticamente inviable. Tal como está planteado es un verdadero despropósito.

LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN ENTREDICHO

El proyecto introduce una mayor discrecionalidad del Estado en la asignación de áreas, amplía las posibilidades de restringir territorios a la actividad minera, incorpora nuevas exigencias y cargas para los titulares y genera interrogantes sobre la duración, continuidad y estabilidad de los títulos. El efecto acumulativo de estas medidas puede terminar minando uno de los activos más importantes para cualquier inversión de largo plazo: la seguridad jurídica.

Y la minería es, por definición, una actividad de largo aliento. Antes de extraer la primera tonelada de mineral pueden transcurrir años de exploración, estudios, licenciamiento, consultas, construcción de infraestructura y cuantiosas inversiones, sin certeza siquiera de encontrar un yacimiento económicamente explotable. Si a ese riesgo geológico, inherente al negocio, se agrega un riesgo regulatorio creciente, el capital simplemente buscará otros destinos.

Ese es el punto que no podemos perder de vista. Colombia no compite consigo misma por la inversión minera; compite con el mundo. Chile, Perú, Brasil, Canadá, Australia y numerosos países están empeñados en atraer los enormes flujos de capital que demandará la búsqueda y explotación de los minerales críticos. El inversionista compara condiciones, estabilidad de las reglas, tributación, tiempos de licenciamiento y perspectivas de rentabilidad antes de decidir dónde arriesgar su capital.

COLOMBIA COMPITE CON EL MUNDO

Resulta además contradictorio que, mientras se proclama la transición energética como una prioridad, se adopten medidas que pueden desalentar la minería que esa misma transición requiere. No hay paneles solares, turbinas eólicas, redes eléctricas, baterías, vehículos eléctricos ni sistemas de almacenamiento sin minerales. Los minerales críticos son imprescindibles para la transición energética. No hay transición energética sin minería.

El cobre, el níquel y otros minerales estratégicos serán cada vez más demandados y codiciados. Colombia tiene potencial para participar de esa nueva economía, pero el potencial enterrado no genera riqueza. Para convertir los recursos del subsuelo en desarrollo se necesitan exploración, conocimiento geológico, tecnología y, sobre todo, inversión.

También preocupa el impacto que un debilitamiento de la actividad tendría sobre las regiones. La minería genera empleo, encadenamientos productivos, exportaciones, impuestos y regalías. Para numerosos municipios estos recursos constituyen una fuente fundamental de financiación del desarrollo territorial. Desalentar la actividad minera sin haber creado previamente actividades capaces de sustituir esos ingresos sería condenar a muchos territorios a una transición económica traumática. Es una locura derruir el puente que se necesita para transitar antes de pasar por él.

EL IMPACTO SOBRE LOS TERRITORIOS

Esto no significa defender una minería a cualquier costo. Todo lo contrario. Colombia necesita una minería bien hecha, sometida a estrictos controles ambientales, respetuosa de las comunidades y comprometida con el cierre responsable de las minas. Y necesita combatir con toda la capacidad del Estado la extracción ilícita de minerales, que destruye ecosistemas, evade impuestos, no paga regalías y alimenta economías criminales.

La regulación debe servir para separar tajantemente esas dos realidades, no para hacer cada vez más difícil la minería legal y responsable mientras la ilegal continúa expandiéndose a sus anchas. La verdadera discusión, entonces, no consiste en escoger entre minería y medioambiente. El desafío consiste en hacer compatibles la protección ambiental, el aprovechamiento responsable de los recursos naturales, la seguridad jurídica y el desarrollo de los territorios. La minería responsable tiene que asumir los costos derivados de la prevención, mitigación y reparación de sus impactos ambientales y cumplir cabalmente sus obligaciones sociales. Tampoco puede confundirse el pago de regalías e impuestos con la compensación ambiental: son responsabilidades diferentes. Pero una cosa es exigir responsabilidad y otra muy distinta convertir la regulación en una sucesión interminable de talanqueras que desalienten la exploración, la inversión y la producción.

NUEVAS BARRERAS PARA LA MINERÍA FORMAL

Precisamente allí radica una de las mayores preocupaciones frente al proyecto de la “nueva ley minera”. Según el texto analizado, lejos de remover obstáculos, la iniciativa añadiría otros nuevos. Entre ellos sobresale la exigencia de licencia ambiental desde la fase de exploración, etapa esencialmente destinada a determinar si existe o no un recurso susceptible de ser desarrollado. Esta restricción adicional puede dilatar innecesariamente una fase fundamental del ciclo minero por los trámites ante las autoridades ambientales.

A ello se agregan prohibiciones a la prospección y exploración en espacios marinos y costeros y a la exploración y explotación del carbón térmico, el cual quedaría proscrito hacia el futuro. El cuestionamiento resulta particularmente relevante porque el mundo demanda crecientemente minerales para la transformación tecnológica y energética, mientras Colombia estaría restringiendo de antemano parte de su potencial.

Otra fuente de incertidumbre está en la incorporación de obligaciones relacionadas con cambio climático y resiliencia territorial cuya falta de precisión, según se lee en el texto, podría abrir espacios a interpretaciones discrecionales de los funcionarios encargados de aplicarlas.

FORMALIZACIÓN E INCERTIDUMBRE REGULATORIA

También resulta preocupante el tratamiento de la formalización minera. El proyecto anuncia mecanismos para favorecer a pequeños, tradicionales y ancestrales, pero al mismo tiempo, según el documento analizado, propone derogar disposiciones de la Ley 2250 de 2022 relacionadas con la protección de quienes ingresan a procesos de formalización y con el Plan Único de Formalización Minera. Se señala, además, la prohibición de ceder derechos después de culminar determinados procesos de formalización y la creación de un Registro Único de Minería Informal circunscrito a la pequeña escala, dejando interrogantes respecto de la minería mediana.

Todo ello se suma a una realidad estructural: la minería requiere grandes cantidades de capital de riesgo y horizontes largos de recuperación de la inversión. El propio texto recuerda que la incertidumbre geológica, técnica y de mercado ya forma parte del negocio. Si el Estado agrega a las mayores cargas económicas y sociales a los titulares la incertidumbre jurídica, restricciones administrativas y mayores tiempos de tramitación, el riesgo regulatorio termina superponiéndose al riesgo geológico.

REGULAR SIN OBSTRUIR

Aquí cobra importancia la perspectiva histórica del government take. Los estudios sobre el particular coinciden en que Colombia debería capturar una participación adecuada de la renta de sus recursos naturales, combatir la evasión, evitar la especulación con títulos y exigir responsabilidad ambiental y social, sin asumir automáticamente que una mayor participación estatal necesariamente espante la inversión.  Existe evidencia de que no siempre la tributación colombiana constituía un factor determinante para abandonar inversiones mineras. Han primado otros factores.

Como es obvio, el Estado debe regular, fiscalizar y cobrar lo justo y equitativo por la explotación de los recursos naturales, pero no debe confundir regulación con obstrucción. Claro que Colombia necesita una minería responsable, formal, ambientalmente sostenible y generadora de valor para los territorios. Pero para conseguirla necesita también inversión, exploración y seguridad jurídica.

EL FALSO DILEMA ENTRE MINERÍA Y AMBIENTE

El riesgo de este proyecto consiste precisamente en profundizar una paradoja: mientras el mundo compite por atraer capital para explorar y producir los minerales indispensables para la transición energética, Colombia estaría levantando nuevas barreras para aprovechar los suyos.

No se trata de escoger entre minería y medioambiente. Ese es un falso dilema. Se trata de hacer compatible la protección ambiental con el aprovechamiento responsable de los recursos del subsuelo. Porque cuando a los riesgos geológicos, financieros y de mercado propios de la minería se les agregan prohibiciones, licencias anticipadas, trámites interminables, incertidumbre regulatoria y restricciones a la inversión, el resultado puede ser contraproducente: en lugar de promover una minería mejor hecha, se termina frenando la minería formal que se pretende regular.

Una política minera sensata debería atraer inversión, estimular la exploración, formalizar a los pequeños mineros, fortalecer la institucionalidad ambiental y garantizar que una mayor proporción de la riqueza generada permanezca en las regiones productoras. Porque hay una diferencia enorme entre regular la minería y asfixiarla, estrangulándola.

ACTUALIZAR LA LEY SIN ASFIXIAR LA MINERÍA

Colombia necesita actualizar su legislación minera, pero debe hacerlo mirando hacia el futuro y entendiendo la competencia mundial por los minerales estratégicos. Mientras los demás países despliegan la alfombra para atraer inversión y aprovechar esta nueva oportunidad, nosotros no podemos dedicarnos a levantar barreras para espantarla.

Sería una enorme paradoja que, precisamente cuando el mundo vuelve sus ojos hacia los minerales que harán posible la transición energética, Colombia decida dejar los suyos bajo tierra y desvanecer apresuradamente una de las actividades que podrían contribuir a financiar su propio desarrollo y su transición. Debemos tomar nota del mensaje del Papa Francisco, autor de la única Encíclica ambientalista, Laudato si’, sobre el cuidado de la casa común: “Que el juicio final nos encuentre desarrollados. La verdad es que no sé si nuestra gran riqueza habrá contribuido a hacernos las cosas más fáciles, pero sí puedo afirmar que no hemos explotado lo que tenemos. En el día del juicio delante de Dios, nos contaremos entre los que enterraron el talento y no lo hicieron fructificar. No sólo en la agricultura y la ganadería, sino también en minería e hidrocarburos”.

Bogotá, septiembre de 2026

www.amylkaracosta.net

---

[1] Miembro de Número de la ACCE